De rechtsmiddelloze burger — Statecraft

Drie schakels, één evidente fout

Een gemeente van rond de honderdduizend inwoners kwam over haar BUIG-budget heen, het rijksbudget waaruit zij bijstand en aanverwante uitkeringen aan inwoners financiert. Voor dat type tekorten bestaat de vangnetregeling: na beoordeling door de Toetsingscommissie vangnet Participatiewet kan een gemeente een aanvullende uitkering aanvragen bij het Rijk¹. De minister van SZW neemt het advies van de commissie in beginsel over. Een ordentelijk vormgegeven keten, met checks and balances die op papier waarborgen dat tekorten alleen worden gecompenseerd waar ze legitiem zijn ontstaan.

In dit dossier maakte de Toetsingscommissie in haar rapport een evidente fout. Niet betwistbaar, niet interpretabel, gewoon fout. Het ministerie nam het advies over en besliste conform. De bestuursrechter toetste marginaal, met een formulering die er feitelijk op neerkomt dat de Toetsingscommissie wordt geacht haar werk goed te doen, dus dat de inhoud niet opnieuw beoordeeld hoeft te worden. Drie schakels, elk procedureel correct, één evidente fout, en de uitkomst is institutionele onaantastbaarheid.

Dit dossier kreeg ik in een interim-opdracht in het sociaal domein in 2024 op het bureau, met de vraag of de gemeente nog wat kon. Het korte antwoord was nee. Het langere antwoord, dat zich tijdens deze opdracht ontvouwde, betreft niet één aanvraag bij één regeling. Het betreft de architectuur waarin Nederlandse burgers en bestuursorganen formeel beschikken over rechtsmiddelen die in de praktijk telkens precies daar tekort schieten waar ze het zwaarst zouden moeten wegen. Een gemeente met juridisch apparaat, met een formele positie binnen het stelsel volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Financiële verhoudingswet, met betaalde adviseurs en bestuurlijk gewicht: voor zo’n partij was de keten al nauwelijks doordringbaar. Wat dit verhaal opent, is niet wat het de gemeente kost. Dat is in dit geval enkele miljoenen, een tegenvaller die elders in de begroting moet worden opgevangen. Wat het opent, is wat ditzelfde stelsel betekent voor de inwoner die over geen van die middelen beschikt.

De stelling in zes regels

De Nederlandse rechtsstaat functioneert formeel in elke afzonderlijke schakel en wordt materieel onbereikbaar voor wie geen juridische middelen of formele stelselpositie heeft. Dat is geen aanklacht tegen de rechtspraak en geen oproep tot wantrouwen jegens individuele functionarissen. Het is een diagnose van een institutionele architectuur die op haar zwakste punt het tegendeel produceert van wat zij belooft. Waar het systeem belooft te corrigeren, ketent het. Waar het belooft te beschermen, plaatst het op afstand. En waar de jurisprudentie sinds de toeslagenaffaire in beweging is gekomen, blijkt die beweging selectief: zij werkt door waar burgers individueel onevenredig worden geraakt, en zij werkt zwakker waar mede-overheden of zwakke groepen aanvragers zijn.

Wat dit paper toevoegt aan de eerste twee delen van de reeks Doorwerking, is een verschuiving van object. Deel 1 (De illusie van vol) behandelde de doorwerking op de fysieke ruimte. Deel 2 (De stille onteigening) behandelde de doorwerking op de eigendomsstructuur. Dit deel behandelt de doorwerking op de individuele rechtspositie. De rechtsmiddelloze burger is geen burger zonder rechten, in de meeste gevallen bestaan die rechten op papier prima. Het is de burger voor wie de afstand tussen recht en effectief rechtsmiddel zo groot is geworden dat het recht een fictie wordt zodra het op uitvoering aankomt.

Toegang tot het recht in cijfers

De omvang van de groep voor wie deze diagnose feitelijk geldt, laat zich kwantificeren. Volgens de financiële criteria van de Wet op de rechtsbijstand kwamen in 2024 ongeveer 4,9 miljoen volwassen Nederlanders in beginsel in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand². Dat is bijna 34 procent van de volwassen bevolking. Het gaat dus niet om een marginale groep maar om een derde van het electoraat: een feitelijke meerderheid van de niet-vermogende beroepsbevolking, alleenstaande ouders, AOW-gerechtigden zonder aanvullend pensioen en mensen in de bijstand. Voor hen is rechtsbijstand bedoeld als publieke voorziening, vergelijkbaar met onderwijs en zorg.

De volgende tabel geeft de inrichting van die voorziening in 2026 weer.

Indicator	Waarde 2026	Trend t.o.v. 2024
Inkomensgrens Wrb alleenstaand	€ 35.400	indexering
Inkomensgrens Wrb partners/eenoudergezin	€ 50.000	indexering
Vermogensgrens (heffingsvrij vermogen Box 3)	€ 36.952 p.p.	indexering
Eigen bijdrage laagste categorie (Fb1, regulier)	€ 257	+ 4,9 % (was € 245)
Eigen bijdrage hoogste categorie (Fb5)	€ 1.084	+ 4,8 %
Punttarief sociale advocatuur	€ 143,04 (excl. btw)	+ 13 % (was € 126,55)
Maximum aantal toevoegingseenheden per advocaat	225 (per 1-1-2026) → 200 (1-1-2027)	daling
Wrb-bereik bevolking	ca. 34 %	dalend (was 36,3 % in 2018)
Sociaal advocaten met ≥ 10 toevoegingen	ca. 4.340	− 13 % (was 5.034 in 2019)
Aandeel sociaal advocaten jonger dan 35 jaar	18 %	− 45 % t.o.v. 2015
Klantcontacten Juridisch Loket	325.000 hulpvragen	+ 30 % t.o.v. 2023
Telefoongesprekken 0800-8020	368.000	+ 39 %
Wachttijd spoedlijn JL (gem.)	30 minuten (norm 15)	norm niet gehaald
Verwijzingen JL naar advocaat	28.500	+ 12 %

Bronnen: Raad voor Rechtsbijstand 2026; Juridisch Loket Jaarverslag 2024; NOvA 2025; CBS via JL³.

Wat deze cijfers in samenhang laten zien, is een beweging van scharen. De vraag stijgt: het Juridisch Loket noteerde in 2024 een groei van 30 procent in hulpvragen, met 39 procent meer telefonische oproepen, en een verviervoudiging van het aantal mensen dat aan de balie verschijnt zonder afspraak⁴. Tegelijk daalt het aanbod: het aantal sociaal advocaten met betekenisvolle toevoegingenpraktijk daalde tussen 2019 en 2024 met dertien procent, en in een aantal arrondissementen is op specifieke rechtsterreinen geen advocaat meer beschikbaar⁵. De gemiddelde sociaal advocaat is bovendien ouder geworden: het aandeel onder de vijfendertig jaar daalde sinds 2015 met vijfenveertig procent, terwijl 56 procent van de sociaal advocaten in 2024 als eenpersoonspraktijk werkte⁶. Een eenpersoonspraktijk kan vrijwel geen advocaat-stagiairs aannemen. Daarmee versnelt zich wat de Commissie-Van der Meer II in maart 2025 een “sterfhuisconstructie” noemde⁷.

De Staatscommissie Rechtsstaat formuleerde dezelfde maand het oordeel scherper: “De drempels om toegang te krijgen tot het recht, een grondbeginsel van de rechtsstaat, zijn daardoor flink hoger geworden. Om de toegankelijkheid te herstellen is een forse verhoging van de vergoedingen nodig”⁸. De aanbeveling van de Commissie-Van der Meer I uit 2017, een structurele tariefstijging van 127 miljoen euro per jaar, werd pas in 2022 deels gehonoreerd. Het aanvullende advies-Van der Meer II uit 2025 (40 miljoen) is voor 30 miljoen toegekend in de Voorjaarsnota van datzelfde jaar⁹. Acht jaar tussen diagnose en gedeeltelijke honorering. Voor de cliënt aan de balie van het Juridisch Loket die in 2024 dertig minuten op de spoedlijn moest wachten, is dit ritme niet abstract.

Boven de Wrb-grens ligt de situatie niet evident beter. Daar bestaat geen subsidiegerechtigde toegang tot een advocaat, terwijl de complexiteit van het uitvoeringsstelsel de afgelopen vijftien jaar is toegenomen. Een vierjarige procedure tegen een UWV-besluit, een toeslagenherstelprocedure, een Box 3-bezwaar, een Wlz-indicatiegeschil: alle vragen om gespecialiseerde kennis die buiten Wrb-bereik commercieel moet worden ingehuurd. Wat in de cijfers ontbreekt, is een betrouwbare schatting van de “tussengroep” boven de Wrb-grens en onder de drempel van werkelijke betalingsdraagkracht. Dat hiaat is zelf een symptoom: de groep is kennelijk te divers, of politiek te onzichtbaar, om systematisch in beeld te zijn.

De kentering van 2022 en haar drie voorwaarden

Na de val van het derde kabinet-Rutte in januari 2021, na het rapport Ongekend onrecht van de parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag, na de uitspraak van de Hoge Raad over Box 3 op 24 december 2021, en na de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2022 over de woningsluiting in Harderwijk¹⁰, is de bestuursrechtspraak in beweging gekomen. Die beweging is niet kosmetisch. De Afdeling heeft expliciet afstand genomen van de strikte marginale toets bij ingrijpende bestuursbevoegdheden, het binaire onderscheid tussen “vol” en “terughoudend” toetsen vervangen door een glijdende schaal, en de evenredigheidstoets opgesplitst in geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 26 maart 2024 in grote kamer-samenstelling toegevoegd dat ook gebonden besluiten aan het evenredigheidsbeginsel kunnen worden getoetst, ook als het bestuursorgaan formeel geen ruimte voor belangenafweging had¹¹.

Deze ontwikkeling is, juridisch gezien, een breuk met de naoorlogse staande jurisprudentie. Voor wie het bestuursrecht volgt is zij vergelijkbaar met de openslag van een venster in een ruimte die decennialang was dichtgesloten. De rechter mag, en moet zelfs, indringender kijken. De Afdeling formuleerde het als volgt: “Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn”¹².

Wie de uitspraken op patroon analyseert, ziet iets dat in de juridische literatuur tot dusver onvoldoende is gemarkeerd. De kentering werkt vooral door waar drie voorwaarden samenvallen.

Eerste voorwaarde: er is sprake van een individuele burger die onevenredig wordt geraakt. Niet een groep, niet een mede-overheid, niet een rechtspersoon zonder gezicht. Een individu, met een naam, met een gezin, met een woning waaruit hij dreigt te worden gezet. De Harderwijkse woningsluiting voldoet aan dit criterium, het terugvorderen van een gezinstoeslag eveneens.

Tweede voorwaarde: er is een fundamenteel recht in het geding. Het huisrecht, het familieleven, eigendomsbescherming onder Protocol 1 van het EVRM, het verbod op discriminatie. Hoe sterker het fundamentele recht, hoe intensiever de toets, aldus de Afdeling. Het is geen toeval dat de doorbraak in Box 3 plaatsvond op grond van eigendomsbescherming en discriminatieverbod, en niet op grond van een belastingtechnisch beginsel¹³.

Derde voorwaarde: er is een procesmatig kanaal beschikbaar. Een advocaat die de zaak naar de Hoge Raad sleept. Een belangenorganisatie die wetenschappelijk gefundeerd procedeert. Een groep van gedupeerden met voldoende massa om een collectieve beweging te organiseren, gevolgd door media-aandacht en politieke opvolging. De Bond voor Belastingbetalers, Stichting Pals voor de toeslagengedupeerden, milieuorganisaties bij het stikstofdossier. Zonder dit kanaal blijft een evidente onevenredigheid een individuele tragedie.

Waar deze drie voorwaarden samenvallen, werkt de kentering. Waar zij ontbreken, werkt zij niet, of vertraagd, of slechts retorisch.

Vijf dossiers, één patroon

De kentering en haar grenzen worden zichtbaar door de grote dossiers van het afgelopen decennium naast elkaar te leggen.

Bij de toeslagenaffaire is, formeel gezien, herstel geboden. Per april 2026 is voor vrijwel alle aangemelde ouders de integrale beoordeling afgerond, hebben circa 116.000 kinderen een tegemoetkoming ontvangen onder de kindregeling, en lopen er nog enkele duizenden bezwaren tegen de integrale beoordeling¹⁴. Maar de uitvoering van het herstel zelf reproduceert het probleem. Bezwaarprocedures duren jaren. De Commissie Werkelijke Schade hanteert een schadekader dat veel ouders als opnieuw gebureaucratiseerd ervaren. De DUO-schuld die als gevolg van de affaire bij kinderen van gedupeerden is ontstaan, was er een aparte motie in de Tweede Kamer voor nodig om in beeld te komen¹⁵. Het patroon van de eerste affaire wordt in het herstel deels herhaald: een keten van procedureel correcte schakels die gezamenlijk een uitkomst produceren waar een individuele burger steeds minder grip op heeft. De kentering werkte voor de erkenning van het onrecht. Zij werkt minder sterk door in de praktische rechtsmiddelen waarmee de gedupeerde zijn herstel kan afdwingen.

Bij Box 3 dwong de Hoge Raad op 24 december 2021 een einde af aan de forfaitaire heffing zoals die werkte. Sinds 2021 is de Belastingdienst niet in staat geweest een werkend alternatief stelsel te implementeren. De invoering is meermalen verschoven, het werkelijk-rendementstelsel staat nu gepland voor 2027, en zelfs dat geldt als optimistisch¹⁶. Voor de individuele spaarder of belegger betekent dit dat hij vier tot zes belastingjaren in fundamentele rechtsonzekerheid leeft, met de zekerheid dat het systeem ergens herstel beloofd heeft, maar zonder de zekerheid wanneer en hoeveel. Wie procedeerde, kreeg een uitspraak. Wie wachtte, kreeg een wachtwoord en een tellertje.

Bij Groningen werd vanaf 2014 stapsgewijs zichtbaar dat decennialange seismologische waarschuwingen door de NAM en het ministerie van Economische Zaken waren genegeerd, dat afhandeling van schade door het Centrum Veilig Wonen en later het Instituut Mijnbouwschade Groningen tot een procesarchitectuur had geleid die individueel gedupeerden afmatte, en dat de juridische correctie pas op gang kwam toen de parlementaire enquêtecommissie in 2023 het volledige falen van de keten in beeld bracht¹⁷. Voor de individuele Groninger met scheuren in zijn muren betekende dit twintig jaar van expertises, contra-expertises, beoordelingen en herbeoordelingen, voordat de juridische erkenning kwam. De kentering werkte. Maar zij werkte met een vertraging die voor menig gedupeerde de ouderdom van zijn kinderen overspande.

Bij de UWV-herbeoordelingen voor arbeidsongeschiktheid werd in 2024 zichtbaar dat een vijftienjarige handhavingspraktijk juridisch grondslagloos was geweest, en dat tienduizenden uitkeringen herzien moesten worden¹⁸. De systematische reden waarom dit pas in 2024 zichtbaar werd, is herkenbaar: zolang individueel rechtsmiddel ontbrak en geen procesmatig kanaal de kwestie naar de rechtspraak duwde, kon de UWV-praktijk doorgaan. Pas toen advocaten en belangenorganisaties de massa van de gedupeerden organiseerden, kwam de keten in beweging.

Bij stikstof was de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 een breuk met een verlengstuk van vergunningverlening dat juridisch onhoudbaar was¹⁹. Daar zat geen individuele burger achter, maar wel een procesmatig kanaal in de vorm van Mobilisation for the Environment en de Vereniging Leefmilieu. De doorwerking sinds 2019 is grillig: vergunningen vastgelopen, aankoopregelingen vastgelopen, een opeenvolging van kabinetten die de uitspraak deels accepteerden en deels probeerden te ontwijken. Voor de individuele boer wiens bedrijfsvoering al twee generaties op deze gronden is gebouwd, betekende de uitspraak een rechtsonzekerheid van inmiddels zeven jaar, zonder dat een individueel rechtsmiddel die onzekerheid oplost.

Het patroon dat zich aftekent: de kentering in de evenredigheidstoets en de bredere bewegingen in de bestuursrechtspraak corrigeren waar burgers individueel zichtbaar onevenredig worden geraakt en waar fundamentele rechten in het geding zijn. Zij corrigeren niet of nauwelijks waar de getroffenen mede-overheden zijn, of zwakkere groepen zonder procesmatig kanaal, of waar het rechtsmiddel formeel beschikbaar is maar materieel onbereikbaar. De rechtsstaat wordt op zijn sterkste plekken sterker, en op zijn zwakste plekken niet zwakker maar zichtbaarder zwak.

De asymmetrie van de evenredigheidstoets

De vier schakels uit de opening illustreren een tweede dimensie die het paper expliciet wil maken. Een mede-overheid die bezwaar maakt tegen een ministerieel besluit, ontmoet niet dezelfde rechter als de individuele burger die zijn woning verliest. Niet omdat de bestuursrechter onverschillig is, maar omdat de glijdende schaal van Harderwijk vier structurele factoren mee in de weegschaal legt die voor mede-overheden alle vier ongunstig uitpakken.

Eerste factor: een mede-overheid is geen drager van EVRM- of grondwettelijke grondrechten. De toetsingsintensiteit volgens Harderwijk hangt onder andere af van “de mate waarin het besluit een inbreuk maakt op fundamentele rechten”²⁰. Voor een gemeente die een tekort op haar bijstandsbudget niet vergoed krijgt, is geen mensenrecht in het geding. De glijdende schaal valt daarmee structureel naar het terughoudende uiteinde, ongeacht de feitelijke ernst van de financiële gevolgen voor de inwoners die uiteindelijk wel grondrechten dragen.

Tweede factor: de aard van het besluit is begunstigend, niet belastend. Een aanvullende uitkering die wordt geweigerd is bestuursrechtelijk een ander beest dan een woningsluiting die wordt opgelegd. Begunstigende beschikkingen worden volgens vaste lijn minder indringend getoetst, omdat de overheid daar volgens stelsellogica meer beoordelingsvrijheid heeft over de allocatie van publieke middelen.

Derde factor: de bestuursrechtelijke rechtsgang is voor zuivere bestuursgeschillen onvolwaardig. Op grond van artikel 4:21, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de subsidietitel niet van toepassing op uitkeringen aan medeoverheden uit het Gemeente- of Provinciefonds²¹. Geschillen over decentralisatieuitkeringen, specifieke uitkeringen en macrobudgetten lopen daarmee buiten de reguliere bestuursrechtelijke route. Nederland maakte bij de ratificatie van het Europees Handvest inzake lokale autonomie zelfs een voorbehoud bij artikel 11, dat juridische rechtsmiddelen voor lokale overheden waarborgt²². Wat overblijft, zijn bestuurlijk overleg op grond van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, een Kroongeschil op grond van artikel 136 van de Grondwet (sinds 2000 in slechts circa 34 gevallen ingeroepen, vrijwel uitsluitend bij domiciliegeschillen Participatiewet), of de civiele rechter via de Guldemond-leer uit 1915. Schlössels noemt die laatste een “waardevolle leer, maar uiteindelijk gebaseerd op een klein leugentje”²³: het feit dat een burgerlijk rechter zich bevoegd verklaart in een geschil dat naar zijn aard publiekrechtelijk is, omdat een betere route ontbreekt.

Vierde factor: de Toetsingscommissie vangnet Participatiewet vormt zelf een gesloten governance-stelsel. Een gemeente moet aanvragen, het college van B&W is daartoe verplicht, en delegatie aan een gemeenschappelijke regeling is uitdrukkelijk uitgesloten²⁴. Het toekenningspercentage ligt boven de vijfennegentig procent, afwijzingen zijn vrijwel uitsluitend procedureel: te late aanvraag, ontbrekende verklaring van de gemeenteraad. Een gemeente die het inhoudelijk oneens is met een afwijzing of toekenning, ontmoet bij de bestuursrechter een rechter die op het advies van de commissie mag afgaan, en geen post-Harderwijk-uitspraak is getraceerd waarin de bestuursrechter een advies of staatssecretarisbesluit op grond van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid heeft vernietigd. De keten gedraagt zich precies zoals zij is ontworpen.

Het zou onjuist zijn om hieruit te concluderen dat mede-overheden in Nederland rechtsmiddelloos zijn. Dat is een te scherp adjectief en doet geen recht aan uitspraken waarin de bestuursrechter wel inhoudelijk doorpakte. De CRvB toetste op 6 juni 2019 het verdeelmodel van de Participatiewet exceptief in een zaak waarin een centrumgemeente het verdeelmodel 2015 had aangevochten, en oordeelde dat het vangnet en de overgangsregeling in dat jaar geen adequate compensatie vormden²⁵. Eerder, op 24 november 2015, vernietigde de CRvB twee staatssecretarisbesluiten in IAU-aanvragen omdat de procedurele evenredigheid het ontbreken van een herstelmogelijkheid in bezwaar niet kon dragen²⁶. Wat deze uitspraken laten zien, is dat de rechter wel degelijk indringend kan toetsen waar de financiële verhouding tussen Rijk en gemeente structureel scheef ligt. De norm is niet alleen materiële evenredigheid, maar ook procedurele zorgvuldigheid en exceptieve toetsing van de onderliggende algemene maatregel van bestuur.

Wat materieel ontbreekt, is dat dit type uitspraken zeldzaam blijft, in voortijdige fasen door bestuurlijk overleg of arbitrage wordt afgevangen, en dat de jurisprudentiële kentering van Harderwijk in deze sfeer niet structureel doorwerkt. Het krachtigste voorbeeld is de jeugdzorg-arbitrage van mei 2021, waarin de gezamenlijke gemeenten de bestuursrechter passeerden en uitweken naar een arbitragecommissie onder voorzitterschap van Richard van Zwol om structurele tekorten gecompenseerd te krijgen. De commissie kende 1,9 miljard euro toe over 2022 en formuleerde de kern in juridische taal: “De principes die voor de interbestuurlijke (financiële) verhoudingen tussen rijk en gemeenten (grond)wettelijk zijn vastgelegd vergen dat het rijk gemeenten compenseert voor de feitelijke tekorten op de jeugdzorg”²⁷. Dat een dergelijke principiële uitspraak buiten de bestuursrechter om moest worden afgedwongen, is zelf een diagnose van het stelsel.

De Strategische Driehoek toegepast op de rechtsstaat

Mark Moore’s Strategische Driehoek vraagt waar de spanning zit tussen publieke waarde, operationele capaciteit en politieke legitimiteit. Toegepast op de rechtsstaat in haar uitvoeringsdimensie tekent zich een herkenbaar patroon af.

Op de hoek van de publieke waarde is de Nederlandse rechtsstaat formeel onaangetast: gelijke behandeling, effectieve rechtsbescherming, evenredigheid van overheidshandelen. De ambitie van het stelsel is in geen enkel formeel document afgezwakt sinds de jaren tachtig. Op de hoek van de politieke legitimiteit is sinds de toeslagenaffaire een reële verschuiving zichtbaar: parlementaire enquêtes, kabinetsval, jurisprudentiële kentering, opvolging in de aanwijzingen voor de regelgeving. De parlementaire enquêtecommissie Fraudebestrijding en Dienstverlening concludeerde in februari 2024 in Blind voor Mens en Recht dat in een verhard politiek en maatschappelijk klimaat alle drie de staatsmachten “blind zijn geweest voor mens en recht” en dat “grondrechten van mensen zijn geschonden en de rechtsstaat is terzijde geschoven”²⁸.

Op de hoek van de operationele capaciteit, daarentegen, gaapt de afgrond. De Belastingdienst kan geen Box 3-stelsel implementeren. UHT verwerkt bezwaren over jaren. UWV moet tienduizenden dossiers herzien. Het IMG kampt met ondercapaciteit voor schadeherstel. De Raad voor Rechtsbijstand is in 2024 publiekelijk gaan waarschuwen over het krimpend aanbod aan sociaal advocaten. Sociaal raadslieden en het Juridisch Loket zijn jarenlang krap gefinancierd, in een tijd waarin de complexiteit van het stelsel exponentieel groeide.

Het is op deze hoek dat de architectuur van de rechtsstaat structureel scheef komt te staan. Zolang de ambitie en de legitimiteit hoog blijven en de operationele capaciteit niet meegroeit, ontstaat per definitie een groep voor wie het recht formeel werkt en materieel niet. Niet door kwade wil. Door arithmetiek.

De architectuur van de keten

In het paper Gedissocieerde organisaties dat als inleiding op deze reeks fungeert, beschreef ik hoe een keten van procedureel correcte schakels gezamenlijk een uitkomst kan produceren die niemand had gekozen wanneer het systeem in staat was geweest die uitkomst in één keer te overzien. De BUIG-casus was daar een gevalstoepassing van, naast de Belastingdienst-datakluis. Wat dit paper toevoegt, is dat ditzelfde mechanisme zich met grotere intensiteit voordoet bij de individuele rechtsbescherming dan bij de bestuurlijk-bestuurlijke verhouding tussen Rijk en mede-overheden. De optelsom is voor de burger ondoorzichtiger, de tijdsdruk hoger, en de drempel om de keten überhaupt te doorbreken praktisch onneembaar.

Dat is geen klacht over individuele rechters. Wie de Afdelingsuitspraken van februari 2022, de CRvB-uitspraak van 11 oktober 2022 over de Participatiewet en de CBb-uitspraak van 26 maart 2024 over gebonden besluiten leest, ziet juist een rechterlijke macht die, binnen haar eigen institutionele grenzen, bezig is met een ingrijpende correctie. Het probleem zit eerder bij de plek in de architectuur die voor de keten kleiner staat dan zij zou moeten zijn: de plek waar inhoudelijke toetsing in de eerste schakels van de keten gebeurt, voordat een zaak op de rolzitting verschijnt en voordat er een advocaat aan tafel zit.

Daar zit het ontwerpprobleem. Wie de eerste schakel correct doet werken, hoeft geen jurisprudentiële revolutie. Wie haar laat lopen, schept de noodzaak ervan. Maar de noodzaak komt voor de individuele burger meestal te laat: de invordering is al gedaan, de woning al gesloten, de uitkering al teruggevorderd, de schuld al doorgezet naar het CJIB. Achterafcorrectie is geen rechtsbescherming, het is reparatie. En reparatie schaalt slecht op een populatie van zeventien miljoen.

Drie ingrepen in volgorde van constructie

Wat volgt zijn geen wondermiddelen. Het zijn drie ingrepen die elkaar versterken en die in tien jaar adviezen van de juiste instanties al uitgewerkt zijn, zonder dat zij geïntegreerd geïmplementeerd zijn.

De uitvoerbaarheidsverklaring: een Nederlandse vertaling van het accounting-officer-stelsel

Het Verenigd Koninkrijk kent sinds decennia een institutionele figuur die in Nederland geen volwaardig equivalent heeft: de accounting officer. Op basis van Managing Public Money, het handboek van HM Treasury (laatste editie juni 2025), draagt de accounting officer van een departement of agentschap persoonlijke verantwoordelijkheid voor vier expliciete standaarden: regularity, propriety, value for money en feasibility²⁹. Hij wordt door HM Treasury aangewezen, hij rapporteert rechtstreeks aan de Public Accounts Committee, en hij heeft de bevoegdheid en de plicht om bij een ministeriële instructie die deze standaarden zou schenden, een formele ministerial direction te vragen. Die wordt schriftelijk vastgelegd, gepubliceerd en aan de Comptroller and Auditor General toegezonden, die op zijn beurt het Parlement informeert. Vraagt hij die niet, dan is hij persoonlijk aanspreekbaar voor de afwijking. Sinds 1990 zijn ongeveer 107 directions geregistreerd, waarvan 57 sinds 2010, met een piek van 19 in 2020³⁰.

De Nederlandse equivalent van deze figuur is afwezig, maar het is geen leeg veld. De Comptabiliteitswet 2016 legt de verantwoordelijkheid voor doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van financieel beheer expliciet bij de minister³¹. De secretaris-generaal is volgens het beoordelingskader van de Algemene Rekenkamer “de eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van de interne beheersing en is daarover verantwoording verschuldigd aan de minister”³². Persoonlijke aansprakelijkheid van topambtenaren ontbreekt; artikel 9:1 van de Algemene wet bestuursrecht rekent ambtelijk handelen toe aan het bestuursorgaan. Naast de SG bestaan figuren met deelverantwoordelijkheid: de directeur-generaal van een uitvoeringsorganisatie, de hoogste leidinggevende van een ZBO onder de Kaderwet zbo’s, de inspecteur-generaal onder de aanwijzingen Inspectiefunctie Rijk. Toetsende organen bestaan ook: het Adviescollege Toetsing Regeldruk, sinds maart 2025 permanent verankerd in de Instellingswet ATR; de Inspectie Belastingdienst, Toeslagen en Douane, opgericht in 2022; de Algemene Rekenkamer met haar jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek; de uitvoeringstoets, de invoeringstoets en de doenvermogentoets binnen het Beleidskompas³³.

Dit bouwwerk oogt indrukwekkend, maar mist teeth. De Algemene Rekenkamer constateerde in haar Verantwoordingsonderzoek 2024, gepubliceerd op 21 mei 2025, dat van 173 onderzochte uitvoeringstoetsen bij Justitie en Veiligheid, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Financiën in de periode januari 2023 tot september 2024, slechts 54 procent als “goed uitvoerbaar” is beoordeeld. Tweeëndertig procent kon alleen onder voorwaarden, veertien procent niet of niet goed. Bij JenV ontbraken in bijna de helft van de gevallen toetsen of personele consequenties³⁴. Ministers weten, in de bewoording van de Rekenkamer, “niet altijd hoeveel personeel nodig is voor nieuw beleid”. Roel Bekker, oud-secretaris-generaal van VWS tussen 1998 en 2007, hekelt het bestaande sturingsmodel scherper: “Het model van de driehoek is een prachtig middel om ambtelijke verantwoordelijkheid te omzeilen. Ik ben het in geen enkel ander land ooit tegengekomen”³⁵. De Staat van de Uitvoering 2024 deed in september van datzelfde jaar de aanbeveling die het Britse model dichterbij brengt zonder het over te nemen: “Benoem een hoge commissaris voor de uitvoering die in samenspraak met onder meer de Nationale Ombudsman bewaakt dat alleen uitvoerbaar beleid wordt vastgesteld en geef deze vetorecht”³⁶.

Een Nederlandse vertaling van de accounting officer-figuur is daarmee minder een import dan een verbinding van bestaande elementen tot een werkend geheel. Drie ontwerpkeuzes zijn daarbij doorslaggevend. De eerste is wettelijke verankering in de Comptabiliteitswet: een nieuwe paragraaf naast artikel 3.1 die bij elk wetsvoorstel met significante uitvoeringsconsequenties een schriftelijke uitvoerbaarheidsverklaring vereist van de SG van het verantwoordelijke departement of de DG van de uitvoeringsorganisatie. Deze verklaring toetst de vier Britse criteria, vertaald naar Nederlandse termen: rechtmatigheid (regularity), behoorlijkheid (propriety), doelmatigheid (value for money) en uitvoerbaarheid (feasibility). De tweede ontwerpkeuze is een gepubliceerde aanwijzingsprocedure analoog aan de ministerial direction: indien de bewindspersoon de uitvoerbaarheidsverklaring passeert, geschiedt dat met een schriftelijk document dat aan de Tweede Kamer wordt toegezonden voordat het wetsvoorstel naar de Raad van State gaat. De derde ontwerpkeuze betreft de parlementaire opvolging: de Algemene Rekenkamer krijgt een vetorecht of een opschortingsbevoegdheid op grond waarvan zij een wetsvoorstel kan terugzenden bij ontbrekende of ondeugdelijke uitvoerbaarheidsverklaring, zoals de Staat van de Uitvoering voorstelde.

Drie waarschuwingen. De eerste betreft het Franse vergelijk. Frankrijk schafte in 2022 met ordonnance n° 2022-408 juist de klassieke responsabilité personnelle et pécuniaire af en verving haar door een lichter regime waarin alleen “fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif” worden berecht door de zevende kamer van de Cour des comptes³⁷. Het Franse voorbeeld werkt dus tegen het pleidooi in, niet ervoor. De tweede betreft het Zweedse vergelijk. De Zweedse hoge mate van autonomie van uitvoeringsagentschappen onder een grondwettelijk verbod op ministerstyre is niet zonder grondwetswijziging in Nederland importeerbaar³⁸. Wel relevant zijn de Westminster-varianten in Australië, Canada en Nieuw-Zeeland, waar accountable authorities, deputy heads en chief executives in respectievelijk PGPA Act 2013, Financial Administration Act en Public Finance Act 1989 gecodificeerd zijn. De derde waarschuwing is endogeen: een nieuwe figuur zonder hervorming van de Algemene Bestuursdienst zal binnen vijf jaar door roulatie zijn morele kapitaal verliezen. Persoonlijke verantwoordelijkheid heeft alleen betekenis bij voldoende ambtsduur om de gevolgen van een eigen handtekening te dragen.

In termen van de vier kernmodellen uit het Handboek De Richting van de Beweging dat in najaar 2026 verschijnt, is dit een Aiki-toepassing op institutioneel niveau. Niet de keten verzwaren met meer toezicht, dat versterkt het probleem alleen. Niet vechten tegen het bestaande, maar de energie omleiden naar één plek in de keten waar substantie kan landen.

De evenredigheidstoets aan de voorkant

De jurisprudentiële kentering sinds 2022 verplicht de bestuursrechter tot een indringender toets van de evenredigheid van besluiten. Zolang die toets pas in de procedure plaatsvindt, is hij voor de meeste burgers buiten bereik. Een werkende rechtsstaat zou de evenredigheidstoets aan de voorkant institutionaliseren. Concreet: bij invoering van een nieuwe wet of beleidsregel een verplichte voortoets op individuele uitvoerbaarheid en evenredigheid, vergelijkbaar met de uitvoeringstoets die de Belastingdienst in theorie hanteert, maar dan onafhankelijk uitgevoerd en gebonden aan publicatie. Bij elk individueel besluit met ingrijpende gevolgen, dat wil zeggen bij invordering, sluiting, korting, terugvordering of beslaglegging, een verplichte motivering die expliciet ingaat op het drielagige toetskader van de Harderwijk-uitspraak: geschiktheid, noodzakelijkheid, evenwichtigheid.

Dit is geen verdubbeling van administratief werk. Het is een verschuiving van werk: van bezwaarprocedures achteraf naar zorgvuldigheid vooraf. De ervaring uit de toeslagenaffaire, uit Box 3 en uit UWV-herbeoordelingen toont dat achterafcorrectie veelvouden duurder uitkomt dan vooraf werk goed doen. Het Statecraft-paper Herstelstaat Nederland uit 2025 berekende voor de afgelopen tien jaar minimaal honderd miljard euro aan hersteloperaties die voorkomen hadden kunnen worden³⁹. Vooraf evenredig werken zou voor een fractie van dat budget de zorgvuldigheid op de eerste schakel kunnen verhogen.

Het materiële rechtsmiddel

Beide voorgaande ingrepen richten zich op de architectuur van de overheid. Het derde richt zich op de toegang van de burger tot het systeem. Een rechtsmiddel dat juridisch beschikbaar is en praktisch onbereikbaar, is geen rechtsmiddel.

De cijfers uit de derde paragraaf van dit paper laten geen ruimte voor halve maatregelen. Een herziening van de Wet op de rechtsbijstand die de inkomensgrenzen, de eigen bijdragen en de vermogensgrens afstemt op de feitelijke complexiteit van de huidige uitvoeringspraktijk, is geen luxe maar een noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren van de evenredigheidstoets in de tweede instantie. Het advies-Van der Meer II uit maart 2025 begroot het structurele tekort op veertig miljoen euro per jaar; in de Voorjaarsnota 2025 is dertig miljoen toegekend⁴⁰. De resterende tien miljoen is procentueel te verwaarlozen ten opzichte van de honderd miljard aan hersteloperaties die in de afgelopen tien jaar zijn opgelopen, en dat is exclusief de cijfers voor 2025-2026. Daarnaast: een wettelijke verplichting voor uitvoeringsorganisaties om burgers actief te wijzen op rechtsmiddelen, met begrijpelijke uitleg en zonder de huidige juridische beschermingsbijzin in het kleinste lettertype op de achterkant van de beschikking. Een uitbreiding van de bevoegdheden van de Nationale ombudsman om bindende uitspraken te doen op het niveau van afzonderlijke uitvoeringsorganisaties, zoals in een aantal andere Europese rechtsorden bestaat. Een herstel van de eerste lijn, met sociaal raadslieden in elke gemeente boven de vijftigduizend inwoners, zoals in het inventarisatieonderzoek van Significant Public uit 2023 al was voorgesteld⁴¹.

Geen van deze maatregelen is exotisch. Zij staan in tien jaar adviezen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer en de Staatscommissie Rechtsstaat⁴². Wat zij gemeen hebben is dat zij niet zijn doorgevoerd, omdat hun politieke kostprijs hoger ligt dan de zichtbaarheid van het probleem dat zij zouden oplossen. De stille dossiers van de rechtsmiddelloze burger halen geen talkshow.

Wat dit betekent voor het bredere beeld

Het patroon van deze reeks Doorwerking is op dit punt voor een derde keer zichtbaar. Deel 1 toonde hoe de fysieke ruimte schaars wordt door institutionele beschrijving, niet door fysieke beperking. Deel 2 toonde hoe de eigendomsstructuur kantelt zonder dat een keuze is gemaakt. Dit deel toont hoe de individuele rechtspositie wordt uitgehold zonder dat er een wet is die de rechten van burgers beperkt. In alle drie de gevallen functioneert het systeem zoals het zegt te functioneren, en produceert het een uitkomst die de samenleving niet had gekozen wanneer zij die optelsom in één keer had kunnen overzien.

In dit opzicht is de rechtsmiddelloze burger niet een uitzondering op de regel maar de regel in haar zuiverste vorm. Hij is wat overblijft wanneer een formeel werkende keten ophoudt voor één partij in zijn ontwerp te voorzien. Hij staat in dezelfde lijn als de Texelse eigenaar van het tweede deel die zijn vakantiewoning verkoopt omdat de optelsom van Box 3, BTW-stijging en handhavingsdruk hem uit de markt fiscaliseert, en in dezelfde lijn als de bewoner van een gemeente die in het eerste deel hoorde dat er voor zijn woningvraag geen ruimte was, niet omdat de ruimte ontbrak, maar omdat de procedure die ruimte niet kon toelaten.

Brug naar de andere delen

Dit paper is het derde van acht in de reeks Doorwerking. De volgende drie delen behandelen achtereenvolgens de doorwerking via kostenverschuiving tussen budgethouders (deel 4), de doorwerking op het sociaal weefsel (deel 5), en de eerste van twee tijdsignaturen die door de hele reeks heen zichtbaar worden (deel 6). De handelingsperspectieven uit dit paper, met name de uitvoerbaarheidsverklaring en de voorgestelde uitbreiding van de evenredigheidstoets aan de voorkant, komen terug in deel 8 als onderdeel van de constructieve agenda voor herontwerp.

Wie deze diagnose in het bredere corpus wil plaatsen: het Statecraft-paper Herstelstaat Nederland uit 2025 cijfert het patroon van reactieve correctie financieel uit, het komende boek De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding, 2026) werkt in hoofdstuk 13 de toepassing op het sociaal domein uit en in hoofdstuk 9 het concept van borging dat aan de basis staat van de evenredigheidsbeleving in de eerste schakel. Wie geïnteresseerd is in de civilisatorische en culturele inbedding van deze patronen leest Decline and Revival en Allemaal Ontheemd, die de bredere stagnatie beschrijven waarbinnen de individuele rechtsmiddelloosheid een symptoom is.

Slot

De Nederlandse rechtsstaat is niet kapot. Hij is asymmetrisch geworden. Voor wie middelen en stelselpositie heeft, is de bescherming inhoudelijker, indringender en effectiever dan op enig moment in de afgelopen vijftig jaar. Voor wie geen van beide heeft, is de afstand tussen recht en rechtsmiddel groter dan op enig moment in dezelfde periode. Een rechtsstaat die op zijn zwakste plek niet werkt, werkt niet. Niet omdat de boekenwet faalt, maar omdat de boekenwet gemiddeld is gemaakt en de werkelijkheid extreem.

De diagnose is niet bedoeld om de waardering van de jurisprudentiële vooruitgang sinds 2022 af te zwakken. Zij is bedoeld om die vooruitgang precies te plaatsen: hij werkt waar hij kan werken, en de plek waar hij niet vanzelf werkt, vraagt om institutionele constructie van de plek waar hij wel kan werken. Dat vraagt om een uitvoerbaarheidsverklaring met persoonlijke verantwoordelijkheid in elke uitvoeringsketen, om een evenredigheidstoets aan de voorkant, en om een rechtsbijstand die de complexiteit van de uitvoering bijhoudt. Drie ingrepen, geen van drieën nieuw, geen van drieën onmogelijk, alle drie in tien jaar adviezen van de juiste instanties al uitgewerkt. Dat zij niet zijn ingevoerd, vertelt iets over de aandacht die het stille dossier krijgt in een politieke architectuur waarin alleen het luide dossier de agenda haalt.

De rechtsmiddelloze burger is geen burger zonder rechten. Hij is de burger voor wie het systeem zoals het is gebouwd, formeel klopt en materieel niet. Hij staat aan de buitenkant van een keten die voor hem onaantastbaar is op haar zwakste punt. Wie hem zichtbaar wil maken, moet bij die keten beginnen, niet bij hem.

Dit paper is deel 3 van de Statecraft-reeks Doorwerking, die de externe symptomatologie documenteert van de gedissocieerde organisatie zoals beschreven in de eerdere reeks. Eerdere delen: 1. De illusie van vol (april 2026); 2. De stille onteigening (april 2026). Volgende delen: 4. De druk op de zwaksten; 5. Het verdwijnende weefsel; 6. Blind voor bekende toekomst; 7. Achter op de snelheid; 8. De gestolde tijdgeest. De reeks bouwt voort op het inleidend paper Gedissocieerde organisaties (april 2026) en op het komende boek De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding, 2026), in het bijzonder hoofdstuk 9 over borging als kerncompetentie en hoofdstuk 13 over interim-management in het sociaal domein. Voor de bredere institutionele en civilisatorische inbedding zie Herstelstaat Nederland (2025), Allemaal Ontheemd (in voorbereiding) en Decline and Revival (2025).

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering.

Statecraft · houseofviridian.org · Reeks Doorwerking, deel 3 van 8 · versie 2 · april 2026

Voetnoten

¹ Wettelijke basis: art. 73-74 Participatiewet jo. art. 9-10 Besluit Pw. Toetsingscommissie vangnet Participatiewet, jaarverslagen 2017-2024, https://www.toetsingscommissievp.nl. De aanvraag moet door het college van B&W worden gedaan; art. 8c Pw verbiedt expliciet delegatie aan een gemeenschappelijke regeling.

² Stichting het Juridisch Loket, Jaarverslag 2024 — Recht doen aan ieders verhaal (Utrecht, maart 2025), op basis van CBS-data en Wrb-criteria. Het percentage Wrb-bereik daalde van 36,3% (2018) naar 34% (2024), terwijl de absolute groep gerechtigden circa 4,9 miljoen personen omvat.

³ Raad voor Rechtsbijstand, “Inkomen, vermogen en eigen bijdrage 2026”, https://www.rvr.org/@20455/inkomen-vermogen-eigen-bijdrage-2026; idem 2025 en 2024. Punttarieven en indexering: rvr.org/@19308 en /@18059. NOvA, Balie in Beeld 2024 (februari 2025).

⁴ Stichting het Juridisch Loket, Jaarverslag 2024. De wachttijd op de algemene lijn 0800-8020 daalde van negen minuten in 2023 naar 36 seconden in 2024 door uitbreiding van capaciteit, maar de spoedlijn haalde de norm van 15 minuten niet (gemiddeld 30 minuten). Klachten gegrond verklaard: 47% van 174 afgehandelde klachten.

⁵ Het Advocatenblad, “Tekort aan sociaal advocaten in meerdere regio’s”, 11 november 2024; NOvA-monitor 2024.

⁶ Commissie-Van der Meer II, Veranderde tijden — Een redelijk inkomen in een toekomstbestendig stelsel (3 maart 2025), aanbevelingen § 4. NJB, “Aantal sociaal advocaten daalt weer: tekort dreigt”, november 2024.

⁷ Mr. Online, “Commissie-Van der Meer II: ‘Jaarlijks 40 miljoen erbij voor sociale advocatuur’”, 3 maart 2025.

⁸ Staatscommissie Rechtsstaat (voorzitter H.R.B.M. Kummeling), De gebroken belofte van de rechtsstaat — tien verbetervoorstellen met oog voor de burger (10 juni 2024), p. 23.

⁹ Voorjaarsnota 2025, Kamerstukken II 36725. Het advies van Van der Meer I (oktober 2017) becijferde een structureel tekort van 127 mln/jaar; pas in 2022 werd na motie-Klaver/Ploumen een eerste tranche van 154 mln (incl. btw) toegekend.

¹⁰ ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk), grote kamer. Voor de conclusie van staatsraden A-G Wattel en Widdershoven die hieraan voorafging: ECLI:NL:RVS:2021:1468 (7 juli 2021). Voor de Box 3-uitspraak: HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963.

¹¹ CBb 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190 en :191 (TVL); CRvB 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207. Voor een overzichtsanalyse: R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers, noot bij CBb 26-3-2024, JB 2024/73.

¹² ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.10.

¹³ HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, gegrond op art. 1 Eerste Protocol EVRM (eigendom) en art. 14 EVRM (discriminatieverbod).

¹⁴ Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen, Feiten en cijfers hersteloperatie kinderopvangtoeslag, dashboardstand week 14 (3 april 2026); Ministerie van Financiën, 22e Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen (februari 2026).

¹⁵ Tweede Kamer, motie-Stultiens en Inge van Dijk over DUO-schulden van kinderen van toeslaggedupeerden; Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen, januari-april 2024.

¹⁶ Ministerie van Financiën, Voortgang Wet werkelijk rendement Box 3, Kamerbrief najaar 2025; Algemene Rekenkamer, Verantwoordingsonderzoek 2024 Belastingdienst (mei 2025).

¹⁷ Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen, Groningers boven gas (februari 2023); Tweede Kamer 35561, IMG-rapportages 2023-2025.

¹⁸ Centrale Raad van Beroep, jurisprudentielijn 2024 over UWV-herbeoordelingen WIA en Wajong; Algemene Rekenkamer, Verantwoordingsonderzoek UWV, mei 2024 en mei 2025.

¹⁹ ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS-uitspraken). Voor de doorwerking: Adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes), Niet alles kan, 2019; Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof, 2020.

²⁰ ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.10.

²¹ Art. 4:21 lid 3 Awb. Zie ook VNG-Handreiking Basisbeginselen subsidierecht (2019), https://vng.nl/sites/default/files/2019-11/20190820-basisbeginselen-subsidierecht.pdf.

²² K.J. de Graaf e.a., Zuivere bestuursgeschillen. Naar een aparte procedureregeling? (RUG/BiZa, 2018), bijlage Kamerstukken II 35000-VII, nr. 102.

²³ HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Noordwijkerhout/Guldemond); R.J.N. Schlössels, De burgerlijke rechter in het publiekrecht (Wolters Kluwer 2015), p. 47.

²⁴ Toetsingscommissie vangnet Participatiewet, samenstelling, taken en jaarverslagen 2022-2024, https://www.toetsingscommissievp.nl. Van de 26 verzoeken over tekortjaar 2022 leidden er 25 tot positief advies en toekenning (8,5 mln); over tekortjaar 2023 38 van 39, met uitbetaling Q1 2025.

²⁵ CRvB 6 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2018 (College B&W ‘s-Hertogenbosch v. Staatssecretaris SZW), r.o. 4.6.

²⁶ CRvB 24 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4537 en ECLI:NL:CRVB:2015:4465.

²⁷ Arbitragecommissie Jeugdzorg (voorzitter R. van Zwol), uitspraak en advies 18 mei 2021. Zie VNG-Nieuws, “Arbitragecommissie: extra geld voor jeugdzorg nodig”, mei 2021; juridische adviesnotitie D.J. Elzinga (VNG, 2021). De toekenning van 1,9 mrd betreft jaar 2022; structureel werd de problematiek pas in 2024-2025 deels in het Hervormingsagenda Jeugd verankerd.

²⁸ Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (voorzitter M. van Nispen), Blind voor mens en recht (26 februari 2024), Kamerstukken II 36 351. Eerder: parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht (17 december 2020), Kamerstukken II 35510.

²⁹ HM Treasury, Managing Public Money (geactualiseerde versie juni 2025), met name hoofdstuk 2 §2.4.1 (“regularity, propriety, value for money and feasibility”) en hoofdstuk 3 over de personal responsibility van de accounting officer; The Accounting Officer’s Survival Guide, HM Treasury, december 2015. Het feasibility-criterium is in 2011 toegevoegd na de NAO-conclusies over implementatieproblemen bij grote programma’s.

³⁰ Institute for Government, Ministerial directions (explainer, geüpdatet 17 februari 2026), https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/ministerial-directions; House of Commons Library, Ministerial Directions, briefing CBP-8412.

³¹ Comptabiliteitswet 2016, hoofdstuk 4 (begrotingsbeheer en bedrijfsvoering); Stb. 2017, 139. Inwerkingtreding 1 januari 2018. Art. 3.1 CW vereist sinds 2018 dat elk beleidsvoorstel met significante financiële gevolgen is voorzien van een toelichting op doelstellingen, doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatieparagraaf; tot dusver wordt deze verplichting volgens Algemene Rekenkamer-tellingen in circa 60% van de gevallen volledig gehonoreerd.

³² Algemene Rekenkamer, Beoordelingskader interne beheersing, https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/v/verantwoordingsonderzoek/over-dit-onderzoek/beoordelingskaders/beoordelingskader-interne-beheersing. Voor de juridische toerekening van ambtelijk handelen aan het bestuursorgaan: art. 9:1 Awb.

³³ Eerste Kamer, dossier Instellingswet Adviescollege toetsing regeldruk (36.450), aangenomen Tweede Kamer 4 maart 2025. Inspectie Belastingdienst, Toeslagen en Douane (IBTD), opgericht 2022 in nasleep toeslagenaffaire; rapporteert direct aan Tweede Kamer. Beleidskompas-instrumenten: WODC/EMMA (Menno Jacobs), Doendenken — Evaluatie van de Kwaliteitseis Doenvermogen van het Beleidskompas, 5 september 2025.

³⁴ Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2024 ministerie van JenV, 21 mei 2025; AR-deelonderzoek Uitvoeringstoetsen goed uitgevoerd?, mei 2025. Het percentage van 54% “goed uitvoerbaar” geldt voor de gemeten ministeries (JenV, SZW, Financiën) over de periode januari 2023 tot september 2024.

³⁵ Roel Bekker, “In alle staten” — reactie op Staat van de Uitvoering, https://staatvandeuitvoering.nl/nieuwsbericht/roel-bekker-reageert-op-de-staat-van-de-uitvoering-in-alle-staten/.

³⁶ Staat van de Uitvoering 2024 — Doorbreek de status quo (september 2024, ICTU/BZK), aanbeveling 4.

³⁷ Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022; décret n° 2022-1605 du 22 décembre 2022. Pierre Moscovici, “Responsabilité des gestionnaires publics: une réforme historique”, Cour des comptes, maart 2022. Sancties beperkt tot maximaal zes maanden bezoldiging, voor “fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif”.

³⁸ Government.se, Public agencies and how they are governed; Wikipedia (regeringsformen), Government of Sweden. Centraal beginsel: het grondwettelijk verbod op ministerstyre dat individuele ministeriële verantwoordelijkheid voor afzonderlijke uitvoeringsbeslissingen uitsluit. Voor het Westminster-cluster: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (Australië); Financial Administration Act (Canada); Public Finance Act 1989 (Nieuw-Zeeland).

³⁹ Statecraft position paper Herstelstaat Nederland (2025), p. 3 en 6: optelsom van toeslagenaffaire (7 mrd), Box 3 (11 mrd), Groningen (50 mrd), UWV-herbeoordelingen (geschat 10 mrd) en stikstof (geschat 25 mrd).

⁴⁰ Commissie-Van der Meer II, Veranderde tijden (3 maart 2025); Voorjaarsnota 2025, Kamerstukken II 36725.

⁴¹ Significant Public, inventarisatieonderzoek sociaal raadslieden 2023 (in opdracht van Sociaal Werk Nederland); kwartiermaker-Berk, eindrapportage 2024.

⁴² WRR, Weten is nog geen doen (2017) en vervolgrapporten; Algemene Rekenkamer, Aandacht voor algoritmes (2021) en Inzicht in publieke uitvoering (2023); Nationale ombudsman, herhaalde adviezen 2018-2025 over rechtsbijstand en informatievoorziening; Staatscommissie Rechtsstaat, De gebroken belofte van de rechtsstaat (10 juni 2024).