De druk op de zwaksten — Statecraft

Het dossier dat tussen drie tafels valt

In een interim-opdracht in het sociaal domein van een gemeente met ruim honderdduizend inwoners kreeg ik in het eerste maandoverleg een dossier op tafel dat in vier jaar drie keer was overgedragen tussen domeinen, zonder dat de cliënt iets had verbeterd. Het ging om een jongvolwassene met een licht verstandelijke beperking, een gediagnosticeerde autismespectrumstoornis en een instabiele woonsituatie. In de jeugdzorg tot achttien was hij een rugzakdossier geweest. Bij de overgang naar de Wmo verviel het pedagogisch perspectief en kwam hij in een traject begeleid wonen. Dat traject leverde toenemende zorgvragen op, waarop de Wmo-consulent een Wlz-aanvraag stimuleerde, omdat de zorgzwaarte daar inhoudelijk thuishoorde. De aanvraag werd door het CIZ afgewezen. Niet omdat de zorg niet aan de Wlz-criteria voldeed, maar omdat de afbakening tussen Wmo en Wlz zich hier in een grijze zone bevond waar het CIZ behoudend toetst. Hij viel terug naar de Wmo. Tegelijkertijd liep zijn Wajong-aanvraag bij het UWV vast, omdat hij volgens de beoordeling arbeidsvermogen had. De gemeente moest hem opvangen onder de Participatiewet, op bijstandsniveau, dertig procent onder Wajong-minimumloon.

In het overleg legde de teamleider het patroon zonder ironie uit. Drie kolommen, drie budgetten, drie afwijzingen waarbij de logica van elk afzonderlijk besluit verdedigbaar was. Reken een dergelijke casus op gemeenteniveau door en de optelsom is geen retoriek. Een arrangement Beschermd Wonen met dagbesteding ligt voor zware doelgroepen op zo’n vijfentachtig- tot honderdduizend euro per jaar. Daarbij komen specialistische ggz-trajecten voor de gestapelde problematiek (drie- tot twaalfduizend), beschermingsbewind via de bijzondere bijstand (vijftien- tot vijfentwintighonderd), schuldhulpverlening (gemiddeld ruim achtduizend per traject) en een Participatiewet-uitkering van bijna zeventienduizend euro per jaar¹. Bij doorstroom naar Wlz-VG7 (de zwaarste verstandelijke-handicapprestatie) loopt het tarief op tot circa honderdzestigduizend euro per cliënt per jaar². Voor de gemeente loopt de stapelzorg in deze configuratie boven de honderdvijfentwintigduizend euro per jaar; valt zo iemand uiteindelijk in de Wlz, dan landt het op het zorgkantoor, met de gemeente die alsnog de bijzondere bijstand en de eerste twee jaar Wmo-overgangsondersteuning blijft dragen. Het Rijk kost niemand iets extra’s, omdat geen van deze posten op één Rijksbegrotingsartikel zichtbaar wordt. De jongvolwassene kost het zijn perspectief op zelfstandigheid. Hij komt langzaam in beeld als wat in de wandelgangen een carrouselcasus heet. Een dossier dat blijft draaien tussen tafels die elkaar niet bedienen.

Dit is niet één persoon en niet één gemeente. Het is wat het stelsel doet wanneer budgetfragmentatie tussen domeinen wordt gekoppeld aan toetsingscriteria die elk afzonderlijk verdedigbaar zijn maar gezamenlijk een asielzoekersituatie produceren tussen de stelsels in. Het is, geredeneerd vanuit de centrale stelling van deze reeks, de doorwerking op huishoudens waar tegenkracht ontbreekt. De budgetlogica van het Rijk, de UWV-toetsing, de gemeentelijke uitvoering en de Wlz-grenswachten landen samen in één huishouden, en het huishouden draagt de optelsom.

Wat hier feitelijk gebeurt

De papers in deze reeks documenteren wat de samenleving van een gedissocieerde institutionele architectuur ervaart. De illusie van vol beschreef hoe schaarste een institutionele beschrijving werd waar de fysieke werkelijkheid die niet rechtvaardigt. De stille onteigening beschreef hoe fiscale fragmentatie eigendomsstructuur verschuift zonder dat iemand de keuze maakt. De rechtsmiddelloze burger beschreef hoe procedureel correcte ketens institutionele onaantastbaarheid produceren waar de burger de schade draagt. Wat dit paper toevoegt is de geldstromenkant van diezelfde architectuur. Niet de eigendomsstructuur, niet de juridische positie, maar het budget. Niet wie eigenaar is, niet wie aanspreekbaar is, maar wie betaalt en wie betaalt voor wie betaalt niet.

De stelling: budgetfragmentatie tussen kolommen produceert perverse prikkels die selectief landen op huishoudens, professionals en gemeenten met de minste tegenkracht. Wie geen juridische middelen heeft om beslissingen aan te vechten, wie geen institutionele positie heeft om alternatieven af te dwingen, wie afhankelijk is van uitvoeringsorganisaties die zelf onder druk staan, draagt de optelsom van rationele afzonderlijke besluiten. Dat is geen incident. Het is hoe het stelsel functioneert wanneer iedere kolom haar eigen budget bewaakt en niemand de maatschappelijke som telt.

Drie verschuivingen, één patroon

Wmo naar Wlz: het verticale doorschuiven

Een gemeente die de Wmo uitvoert ontvangt daarvoor middelen via de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Een cliënt die in de Wmo zwaarder wordt, kan onder voorwaarden doorstromen naar de Wet langdurige zorg, betaald uit de Wlz-premie via het zorgkantoor. Dat is een ander potje, een ander toetsingsregime, een andere uitvoerder. De ervaren gemeentelijke consulent weet dit en handelt ernaar. Niet uit kwade wil, maar omdat de gemeentelijke begroting de eerste rationaliteit is waarbinnen zij verantwoording aflegt.

De wettelijke voorrang van de Wlz op de Wmo is geen interpretatie van het paper, maar een door de overheid zelf erkende prikkel. In de gezamenlijke Werkagenda Langdurige Zorg van de Nederlandse Zorgautoriteit, het Centrum Indicatiestelling Zorg, het Centraal Administratie Kantoor en het Zorginstituut Nederland van februari 2024 staat het in zoveel woorden. De vier uitvoeringsorganisaties signaleren dat de groeiende instroom in de Wlz “deels samenhangt met de regelgeving waarin is vastgelegd dat de Wlz vóór gaat op de Wmo en Zvw en dus met de prikkels in het stelsel”³. Dat is een opmerkelijk document. Vier uitvoerders bevestigen op de uitvoeringslaag het mechanisme dat dit paper op de stelsellaag documenteert. Hun antwoord is een werkagenda. De wettelijke voorrangsregel zelf blijft onaangetast.

De cijfers sluiten op de prikkel aan. De Wlz-wachtlijst voor verpleging en verzorging stond op iets meer dan veertienduizend wachtenden begin 2020, klom naar een piek van bijna drieëntwintigduizend in augustus 2022 (gemeten over alle Wlz-sectoren in de NZa-monitor), en bedroeg op 1 januari 2024 nog altijd ruim eenentwintigduizend, met een eerste daling naar krap twintigduizend op 1 januari 2025⁴. Dat is geen rechtlijnige stijging, maar een sprong met een recente correctie waarvan de oorzaken instructief zijn: de openstelling van de Wlz voor de grondslag psychische stoornis per 1 januari 2021, het Bestuurlijk Akkoord ggz-wonen van juli 2024 dat de Wlz-instroom met die grondslag begrenst tot tweehonderdveertig per maand, en de daaruit voortvloeiende terugdring-actie van het stuwmeer dat in 2021 en 2022 was ontstaan. Wie de cijfers eerlijk leest, ziet niet eenduidige stijging maar een stelsel dat een eerdere stelseluitbreiding probeert te repareren.

Wat in de standaard verantwoordingscycli structureel onzichtbaar blijft, is hoe groot de verticale doorstroom van Wmo naar Wlz daadwerkelijk is. Het Centraal Bureau voor de Statistiek publiceert jaarlijkse maatwerktabellen waarin Wmo-cliënten in jaar t-1 worden gevolgd in hun Wlz-gebruik in jaar t⁵. Op gemeenteniveau zijn die cijfers er, in absolute aantallen tot in de honderden per jaar voor de grote steden. Op landelijk niveau publiceert geen instantie een sluitend totaal van zuivere Wmo-naar-Wlz instroom. Een orde-van-grootte schatting op basis van de openbare maatwerktabellen leert dat ergens tussen vijfentwintig en vijfendertig procent van de Wlz-instroom een Wmo-traject voorafgaat. Dat is een aanzienlijk aandeel waarvan op nationaal aggregaatniveau geen jaarcijfer wordt geproduceerd. Het CIZ rapporteert in 2024 een afwijzingspercentage van elf procent op de Wlz-aanvragen, een percentage dat sinds 2019 nauwelijks is veranderd⁶. De poortwachtersfunctie verandert niet, maar het volume aanvragen wel.

Dit is niet de wens van de gemeentelijke uitvoerder. In gesprekken met Wmo-consulenten in meerdere gemeenten, ook ver buiten de eigen opdracht, hoor ik dezelfde frustratie. Zij willen passende zorg organiseren. Zij weten dat de cliënt het beste gediend is bij continuïteit. Maar de structuur waarbinnen zij werken vraagt hen om de begroting van hun eigen domein te bewaken. Wanneer een cliënt twee ton per jaar gaat kosten, terwijl de Wlz hem voor minder zou kunnen opvangen, is de doorstroomdruk geen individuele keuze meer maar een systeemvraag. De rationaliteit ligt op organisatieniveau. De schade landt op de cliënt en de zorgketen.

Wajong als sterfhuisconstructie: de eenrichtingsdeur

Sinds de Participatiewet van 2015 is de Wajong dichtgeklapt voor nieuwe instroom⁷. Wie nadien jonggehandicapt is geworden en arbeidsvermogen heeft, komt terecht in de gemeentelijke Participatiewet, op bijstandsniveau. Wie voor 2015 al een Wajong-status had, behoudt die in beginsel, maar werkt binnen een wettelijk regime dat in zijn geheel wordt afgebouwd. De Wajong is daarmee, in beleidstermen, een sterfhuisconstructie: een regeling die de instroom heeft afgesneden en het bestaande bestand laat uitsterven, doorgaans via uitstroom naar werk, naar AOW of naar de Participatiewet.

De UWV-cijfers eind 2024 vertellen het sterfhuis precies. Het Wajong-bestand telt op dat moment 246.850 lopende uitkeringen, waarvan ruim 103.000 in de gesloten regimes met arbeidsvermogen en ruim 143.000 in het regime duurzaam geen arbeidsvermogen, dat alleen nog interne mutatie kent. Het bestand stabiliseert paradoxaal: voor 2025 wordt 248.700 geprognosticeerd, een lichte stijging die niet voortkomt uit nieuwe instroom maar uit afnemende uitstroom naar AOW en overlijden⁸. De arbeidsparticipatie van Wajongers met arbeidsvermogen ligt in 2024 op 51,0 procent in loondienst, vrijwel gelijk aan de 50,4 procent in 2019. Het absolute aantal werkende Wajongers daalde van iets meer dan vijfenvijftigduizend in 2022 naar bijna drieëndertigduizend in 2024. Onder de niet-werkende Wajongers met arbeidsvermogen had in 2024 zesenzeventig procent drie jaar of langer niet gewerkt, tegen zeventig procent in 2020⁹. De inactiviteit verhardt. Het beleid dat dit zou doorbreken, is de Wet vereenvoudiging Wajong van 2021.

Het verschil in uitkeringsniveau tussen Wajong en bijstand is materieel. Een Wajong-uitkering bij arbeidsvermogen ligt op zeventig procent van het wettelijk minimumloon. Een bijstandsuitkering ligt afhankelijk van leefsituatie circa dertig procent lager¹⁰. Voor twee burgers met vergelijkbare beperkingen produceert het stelsel daarmee een existentieel inkomensverschil dat enkel afhankelijk is van het jaartal waarin zij in een uitkering kwamen. Dat verschil is op zichzelf al een eerste vorm van doorwerking: dezelfde beperking, dezelfde mate van arbeidsvermogen, andere uitkeringspositie, omdat de wet op een ander moment in werking trad.

De scherpere doorwerking zit echter niet in het inkomensverschil maar in de eenrichtingsdeur die het sterfhuis kenmerkt. Een zittende Wajonger met arbeidsvermogen die overweegt een baan te aanvaarden, kijkt niet primair naar het loonverschil. Hij kijkt naar wat er gebeurt als de baan niet houdt. De Vereenvoudigingswet Wajong van 2021 heeft op dit punt formeel reparatie verricht: de termijn waarbinnen een Wajonger bij toegenomen arbeidsongeschiktheid kan terugvallen op de Wajong is verlengd van vijf jaar naar de AOW-leeftijd, en de regel dat een jaar zelfstandig het minimumloon verdienen automatisch tot statusverlies leidt is geschrapt¹¹. Op papier is de deur dus weer beide kanten op te openen.

In de praktijk werkt het stelsel niet zo. De evaluatie blijft op het meest cruciale punt opmerkelijk leeg. In de derde monitorrapportage van 16 april 2025, in de invoeringstoets van juli 2023, in het ervaringsonderzoek bij de doelgroep, in geen enkel UWV-jaarverslag sinds 2021 wordt het aantal ingediende of toegekende herleefverzoeken gepubliceerd. De wettelijk verlengde herleeftermijn, een van de drie kernmaatregelen van de wet, wordt cijfermatig niet geëvalueerd¹². Dit is geen toeval. Het is, in de termen van De rechtsmiddelloze burger, het patroon dat de overheid haar eigen kernmaatregelen niet evalueert wanneer evaluatie het ontwerp ongemakkelijk zou maken. De staatssecretaris erkent in dezelfde rapportage dat het op basis van de cijfers “niet te zeggen is of de Wet vereenvoudiging Wajong van invloed is geweest op het percentage Wajong-gerechtigden dat aan het werk is”, en dat de banenafspraak “weinig tot geen extra kansen meer creëert voor mensen met een Wajong-uitkering”¹³. Het wettelijk vangnet bestaat. De institutionele zekerheid eronder is niet gemeten.

Het effect is een populatie die formeel kan werken en feitelijk wil werken, maar niet beweegt, omdat het risico op een definitief verlies van een gunstiger uitkeringspositie zwaarder weegt dan de potentiële opbrengst van een arbeidstraject dat nog onzeker is. Dit is geen individueel rationaliteitsfalen. Het is een collectieve en voorspelbare reactie op een stelsel dat institutionele afbouw als ontwerprichting heeft, en de bijbehorende reparaties op individueel niveau niet inlost in geloofwaardige uitvoering. De Nederlandse Arbeidsinspectie constateerde in juli 2024 dat eenendertigduizend van de 90.000 Wajongers in de banenafspraak helemaal niet werkten en dat de doelstelling van honderdvijfentwintigduizend banen in 2026 onhaalbaar is bij ongewijzigd beleid¹⁴. Een onderzoek van Regioplan over de evaluatie van de Wajong-verlaging van vijfenzeventig naar zeventig procent van het minimumloon, doorgevoerd vanaf 2018, concludeert in dezelfde lijn: de inkomensprikkel had vrijwel geen effect op werkdeelname¹⁵. De aanname dat een lagere uitkering activeert, werd door de empirische werkelijkheid weerlegd. Voor mensen in een kwetsbare positie is werk vinden geen kwestie van financiële motivatie maar van toegang, ondersteuning, gezondheid en stabiliteit. Beide ingrepen, de instroomsluiting van 2015 en de uitkeringsverlaging van 2018, illustreren hetzelfde patroon: een beleidsinterventie die op systeemniveau verdedigbaar lijkt, maar die de gedragsreactie van de doelgroep verkeerd inschat omdat zij de doelgroep nooit als handelend subject in het ontwerp heeft betrokken.

Hier ligt het patroon van deze doorwerking helder. De Wajong-architectuur is afgebouwd zonder dat een vervangende structuur is geleverd die de mensen voor wie de Wajong was bedoeld op vergelijkbare wijze blijft beschermen. De gemeente kreeg de uitvoering van de jongere instroom, het inkomensgat werd geaccepteerd, en zittende Wajongers werden in een sterfhuis geplaatst dat zij alleen via een eenrichtingsdeur kunnen verlaten. Voor de gemeente is dit een dertig procent goedkopere uitkomst per nieuwe casus dan onder Wajong-bekostiging zou zijn gerealiseerd. Voor het Rijk is dit een afnemend Wajong-budget volgens plan. Voor de jongvolwassene met een licht verstandelijke beperking die werkt of zou willen werken, is dit een institutionele val die hem aanzet tot stilstand. Drie verliezers in één architectuur, met op systeemniveau de uitkomst dat de Wajong-populatie niet kleiner wordt door geslaagde activering maar door het ontbreken van geslaagde activering.

Jeugdzorg: stelselverantwoordelijkheid zonder uitvoering

Het derde dossier is het scherpst documenteerbare voorbeeld. Sinds de decentralisatie in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de jeugdzorg. Het Rijk behoudt de stelselverantwoordelijkheid. De cijfers vertellen de rest. Het Eindrapport Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 en 2024 van Improven, dat in opdracht van het ministerie van VWS in november 2024 verscheen, levert de basisgetallen. De totale jeugdzorguitgaven van gemeenten bedroegen 6,5 miljard euro in 2022, stegen naar 7,2 miljard in 2023 (een groei van elf procent) en kwamen voor 2024 prognostisch uit op 8,1 miljard (een groei van twaalf procent). Tegen het meerjarig financieel kader dat door VWS en VNG was overeengekomen, betekent dit een tekort van 628 miljoen euro in 2023 en 828 miljoen in 2024, cumulatief bijna 1,5 miljard in twee jaar. Het cliëntenvolume groeide van rond de 380.000 jongeren in 2015 naar bijna 473.000 in 2024¹⁶. De gemiddelde duur van jeugdhulp zonder verblijf nam toe van 290 dagen in 2015 naar 406 dagen in 2023.

De Deskundigencommissie-Van Ark publiceerde op 30 januari 2025 Groeipijn, het tussentijds advies over de Hervormingsagenda Jeugd. De commissie stelde dat de bezuinigingsdoelstelling van een miljard euro vanaf 2026 “niet haalbaar” is en hanteerde 7,7 miljard euro als referentiebedrag voor 2024 voor toekomstige indexatie¹⁷. In de Voorjaarsnota 2025 trok het kabinet drie miljard euro extra uit voor de jaren 2025 tot en met 2027, met daarbovenop een aanvullende 728 miljoen euro ter compensatie van tekorten over 2023 en 2024¹⁸. De richting van de geldstromen wijst eenduidig: gemeenten lopen vast, het Rijk vult bij, en de Hervormingsagenda Jeugd belooft maatregelen die de uitgaven moeten beperken zonder dat de architectuur die de uitgaven aanjaagt fundamenteel verandert.

Het gemiddelde Nederlandse kind dat in de jeugdzorg terechtkomt, wordt in de praktijk gevolgd door rond de twaalf organisaties: de school, de huisarts, het wijkteam, de jeugdarts, een specialistische ggz-aanbieder, eventueel een orthopedagogisch behandelcentrum, een gecertificeerde instelling, een pleegzorgaanbieder, een gemeentelijk gebiedsteam, een leerplichtambtenaar, soms een jeugdbeschermer, en in complexe gevallen een Veilig Thuis-organisatie. Twaalf coördinatieknooppunten, twaalf dossiers, twaalf eigen verantwoordingscycli. De afspraken om dit terug te brengen via casusregie, multidisciplinair overleg en jeugdregio’s komen er niet zonder reden, maar elke nieuwe coördinatielaag voegt zelf een knooppunt toe in plaats van er een weg te halen.

In een interim-opdracht als clusterdirecteur voor het sociaal domein, waar het uitgangspunt werd geformuleerd als drie tot vier miljoen euro structurele jeugdzorgoverschrijding op een budget van rond de honderd miljoen, is wat ik in de eerste dertig dagen feitelijk vaststelde dat het budget niet zozeer ontoereikend was als wel onstuurbaar. Wachtlijsten van tien weken, een vijfde reorganisatie binnen zes jaar, een uittredend directeur die de organisatie aangeslagen achterliet, en professionals die hun werk wel deden maar de financiële uitkomst van dat werk niet meer konden plaatsen. De interventiediagnose verwees, in de termen van het Handboek, naar alle drie hoeken van de Strategische Driehoek tegelijk. Maar de kern lag in een type kostenverschuiving dat van buiten de gemeente was geïmporteerd: aanbieders die gemiddeld duurder werden omdat hun cliëntcomplexiteit toenam, omdat lichtere gevallen niet meer instroomden door de tariefdruk en de complexere wel.

Wat de gemeente toen feitelijk deed, was inkoopvolwassener worden, contracteren strakker, casusregie centreren bij gebiedsteams en de jaarlijkse begroting opnieuw onderhandelen met aanbieders. Allemaal werkbare interventies binnen de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Wat geen van die interventies kon raken, was de feitelijke verdeling van middelen tussen Rijk en gemeente, het volume aan verwijzingen vanuit huisartsen waarop de gemeente geen sturingsinstrument heeft, en het feit dat de Hervormingsagenda Jeugd de uitvoeringsdruk niet evenredig met de rationalisatieverwachting heeft teruggebracht. De systemische kostenverschuiving van Rijk-naar-gemeente, vermomd als decentralisatie, lag buiten het bereik van het cluster.

Dit is wat de outline van deze paper bedoelt met stelselverantwoordelijkheid zonder uitvoering. Het Rijk hield de bevoegdheid om regels te stellen, normen te bewaken, hervormingsagenda’s te tekenen, en geld bij te plussen wanneer de tekorten politiek onvermijdelijk werden. De gemeente kreeg de uitvoering, het wachtlijstrisico, het reputatierisico, en in toenemende mate de kosten. Wie hiervoor verantwoordelijk gehouden wordt op nationaal niveau is, drie ministers later, niemand. Wie hiervoor verantwoordelijk gehouden wordt op gemeentelijk niveau is een wethouder met een dichtgetimmerd budget en een raad die op koopkracht gestemd is. De doorwerking van die architectuur landt in de wachtkamer van een licht verstandelijk beperkte cliënt of een autistisch kind van veertien dat tien weken op een passende plek wacht.

Wat al deze patronen gemeen hebben

In alle drie de dossiers is de mechaniek vergelijkbaar. Een afzonderlijke maatregel met een verdedigbare rationale wordt door één bestuurslaag genomen. De kostenimpact valt asymmetrisch uit over kolommen of bestuurslagen. De partij die de kosten absorbeert beschikt niet over instrumenten om de prikkel te doorbreken. Het budget verschuift, de uitvoering verschuift, de verantwoording fragmenteert, en de cliënt of jongere die door het systeem moet bewegen draagt de combinatorische schade. Dit is hetzelfde mechanisme dat De stille onteigening beschreef voor de eigendomsstructuur. Daar verschuift het kapitaal van particulier naar institutioneel zonder dat iemand de keuze maakt. Hier verschuift de zorglast van Rijk naar gemeente, of van Wajong naar bijstand, of van Wmo naar Wlz, eveneens zonder dat iemand de keuze maakt.

Het verschil zit in waar de schade landt. De stille onteigening landt op huishoudens met particulier vermogen dat ineenkrimpt. De druk op de zwaksten landt op huishoudens zonder vermogen, zonder juridisch apparaat, zonder formele stelselpositie, zonder organisatorische tegenkracht. Dat is wat selectieve incidentie betekent. Niet dat het systeem moedwillig discrimineert. Wel dat de architectuur zo is ontworpen dat schade afvloeit langs de paden van de minste weerstand, en die paden lopen voorspelbaar via huishoudens met de minste capaciteit om te corrigeren.

Het meet-vacuüm: drie regelingen die zichzelf niet evalueren

Bij het schrijven van dit paper viel een patroon op dat scherper is dan de afzonderlijke dossiers. Drie van de vier regelingen die hier worden besproken, evalueren hun eigen kernmaatregelen niet of slechts gedeeltelijk. De Wmo-naar-Wlz-doorstroom wordt door geen enkele instantie als landelijke aggregatie gepubliceerd, hoewel de onderliggende CBS-gegevens beschikbaar zijn op gemeenteniveau. Het aantal herleefverzoeken onder de Vereenvoudigingswet Wajong wordt sinds inwerkingtreding in 2021 niet bijgehouden in publieke evaluaties, terwijl de levenslange herleeftermijn een van de drie kernmaatregelen van de wet is. Het causale aandeel van grens-Wlz-cliënten in gemeentelijke Wmo-overschrijdingen wordt door geen enkel onderzoeksinstituut gekwantificeerd, ondanks dat dit een eerste-orde-vraag is voor het sociaal domein. Bij de jeugdzorg ligt de situatie anders: daar is de meting wél op orde (Improven, Van Ark, CBS-jeugdmonitor), maar de causale bijdrage van de architectuur aan de tekorten wordt politiek niet als evaluatieobject erkend.

Deze datalacunes zijn geen omissies. Zij zijn de externe symptomatologie van precies de gedissocieerde overheidsorganisaties die deze hele reeks documenteert. Er is geen partij wier belang het is om de doorstroom te meten. VWS heeft geen belang bij een hard cijfer over hoeveel Wlz-instroom uit Wmo komt, omdat het mechanisme dan een onderwerp wordt waar VWS aanspreekbaar op is. SZW heeft geen belang bij een hard cijfer over herleefverzoeken Wajong, omdat een laag cijfer zou aantonen dat de wettelijke reparatie ineffectief is. BZK heeft geen belang bij een hard cijfer over grens-Wlz-cliënten in Wmo-overschrijdingen, omdat dat zou aantonen dat de algemene uitkering niet de reële uitvoeringslast dekt. CBS levert wat opdrachtgevers vragen. Onderzoeksinstituten leveren wat departementen financieren. De optelsom is dat het meet-vacuüm zichzelf reproduceert door simpelweg geen budgethouder te hebben die de meting wil bekostigen.

De financiële architectuur die dit produceert, is verdeeld over departementen die elk hun eigen indicatorenset hanteren. VWS meet de Wlz-uitgaven, de Wlz-wachtlijsten, de gemiddelde zorgzwaarte per cliënt, de doorlooptijden, de gemiddelde tarieven. SZW meet de Wajong-instroom, de Wajong-uitstroom, de Participatiewet-instroom van jonggehandicapten, de werkparticipatie per categorie. BZK meet de gemeentelijke begrotingsuitkomsten, de algemene uitkering, de specifieke uitkeringen, het ravijnjaar, de gemeentelijke reserves¹⁹. Financiën meet de Rijksbegroting, de fondsen, de voorjaarsnota’s. Het Centraal Bureau voor de Statistiek meet de zorguitgaven als percentage van het bruto binnenlands product²⁰.

Wat geen van deze meters meet, is de optelsom op huishoudniveau. Niet wat een huishouden waarbinnen drie kolommen tegelijk actief zijn, daadwerkelijk aan zorgcontacten, uitkeringsmutaties, indicatiebesluiten, beschikkingen, herbeoordelingen en wijzigingen passeert in een jaar. Niet welke financiële verschillen er liggen tussen burgers met vergelijkbare beperkingen die in verschillende jaartallen de uitkeringsregelingen instromen. Niet welk deel van de Wlz-doorgroei voortkomt uit Wmo-doorstroom geprikkeld door budgetdruk. Niet welk deel van de Participatiewet-instroom van jonggehandicapten herkwalificaties betreft die onder oude Wajong-criteria anders zouden zijn uitgevallen.

Deze blinde vlekken zijn niet incidenteel. Zij zijn de optelsom van hoe de departementale verantwoordingscyclus is georganiseerd. Elk departement levert verantwoording over haar eigen begrotingsartikel. Het Centraal Planbureau toetst macro-ramingen. De Algemene Rekenkamer toetst rechtmatigheid en doelmatigheid binnen artikelen. Niemand heeft in de huidige architectuur de positie, de bevoegdheid en het instrumentarium om de huishoudgevolgen van de gecombineerde kolommen-architectuur als zelfstandig beleidsproduct te meten.

Dit is geen omissie maar een ontwerpkeuze. De keuze om indicatoren per kolom te beleggen, ontstaat uit de logica van politieke aanspreekbaarheid: een bewindspersoon wil aangesproken worden op het eigen begrotingsartikel, niet op effecten in andere domeinen waar zij geen instrumenten heeft. De ABD-mobiliteit, in de termen van Herstelstaat Nederland²¹, versterkt dit door het ontbreken van langetermijneigenaarschap dat over kolommen heen zou kunnen kijken. Wie horizontaal verantwoordelijk wordt gehouden voor wat verticaal verdeeld is, valt buiten elk politiek-ambtelijk instrumentarium. Het meet-vacuüm is de natuurlijke uitkomst van een architectuur die geen functie heeft ontworpen voor wie de optelsom moet zien.

Diagnose met de Strategische Driehoek

Voor wie de Strategische Driehoek van Mark Moore als analytisch kompas hanteert, is dit dossier een leerzaam voorbeeld van hoe een vraagstuk waarvan de drie hoeken niet zichtbaar uit balans lijken, in de samenstelling toch fundamenteel uit balans is.

De publieke waarde zou zijn dat een huishouden met meervoudige problematiek toegang heeft tot passende ondersteuning, op een niveau dat zelfstandigheid maximaal bevordert, met continuïteit over levensfasen heen. Niemand in het stelsel zal deze publieke waarde betwisten. Iedereen onderschrijft hem in mission statements en collegeprogramma’s. Maar de operationalisering verschilt per kolom. VWS leest publieke waarde als toegang tot Wlz-zorg binnen wachttijdnormen. SZW leest publieke waarde als arbeidsparticipatie. Gemeenten lezen publieke waarde als integrale ondersteuning binnen het beschikbare budget. De waarden lijken op elkaar maar leveren tegenstrijdige uitvoeringsbeslissingen op zodra een cliënt door meerdere kolommen tegelijk beweegt.

De operationele capaciteit is per kolom redelijk geborgd. Het CIZ kan Wlz-toegang toetsen. Het UWV kan Wajong-aanvragen beoordelen. Gemeenten kunnen Wmo en Participatiewet uitvoeren. Aanbieders kunnen jeugdzorg leveren. Geen van deze ketens functioneert perfect, maar geen ervan is structureel onbestuurbaar binnen haar eigen domein. Wat ontbreekt is de operationele capaciteit voor het cross-kolom dossier. Daar is geen ketenregisseur, geen integrale beschikkingsbevoegdheid, geen budgethouder die over de drie kolommen kan herverdelen. De operationele capaciteit valt netjes binnen de schotten en valt voorspelbaar weg op de naden tussen schotten.

De politieke legitimiteit is verdeeld over bestuurslagen die elk hun eigen mandaat hebben. De minister van VWS bouwt politieke legitimiteit door Wlz-uitgaven beheersbaar te houden. De minister van SZW bouwt politieke legitimiteit door arbeidsparticipatie op te krikken. De wethouder Sociaal Domein bouwt politieke legitimiteit door wachtlijsten te beperken en de begroting te bewaken. De gemeenteraad geeft politieke legitimiteit aan keuzes binnen het gemeentelijk domein. De Tweede Kamer geeft politieke legitimiteit aan stelselkeuzes binnen het rijksdomein. Geen van deze legitimiteitsbronnen is geschikt om een herverdeling tussen kolommen te bekrachtigen, omdat geen van hen het cross-kolom dossier als haar eigen mandaat erkent.

De Strategische Driehoek wijst hier niet op een hoek die mist, maar op een geometrie die als geheel niet sluit. De drie hoeken liggen elk in hun eigen vlak. Wie het stelsel in balans wil brengen, moet niet één hoek versterken maar de driehoek in één gemeenschappelijk vlak terugbrengen. Dat is op niveau van een huishouden met meervoudige problematiek niet mogelijk zonder structurele herziening van wie eigenaar is van het hele leefdomein.

In de termen van de Veranderkleuren van De Caluwé en Vermaak betekent dit dat de dominante interventie in het Nederlandse openbaar bestuur, blauw planmatig denken via begrotingsdiscipline en hervormingsagenda’s, hier voorspelbaar tekortschiet. Wat het vraagstuk vraagt is een combinatie van geel, herverdeling van macht tussen bestuurslagen, en wit, ruimte voor uitvoeringsprofessionals en gemeenten om buiten de bestaande architectuur te organiseren wat binnen die architectuur niet kan. Het lopende debat over de Hervormingsagenda Jeugd, dominant blauw met geel verzet, mist daarom de kleur die het vraagstuk feitelijk vraagt.

Het Scandinavische contrast: hoe het anders kan

In de Nederlandse beleidsdiscussie wordt regelmatig naar Scandinavië verwezen als alternatief, met dezelfde reflex waarmee elke vergelijking met onze schaal wordt afgedaan: Denemarken en Zweden zijn kleiner, hebben minder gemeenten, en hun model laat zich niet vertalen naar de Nederlandse verhoudingen. Dit argument is empirisch onhoudbaar. Denemarken telt sinds 2007, na de Strukturreformen, achtennegentig kommuner met een gemiddelde grootte van ongeveer zestigduizend inwoners. Zweden telt 290 kommuner met een gemiddelde van ongeveer 36.000 inwoners. Nederland telt 342 gemeenten met een gemiddelde van ongeveer drieënvijftigduizend. Nederlandse gemeenten zijn ongeveer even groot als Deense en groter dan Zweedse²². Niet schaal verklaart het verschil, maar de architectuur van eigenaarschap, gecombineerd met een centrale risicodemper en een bindende uitlegmacht. Drie ontwerpkeuzes die Nederland in 2015 niet heeft gemaakt en die in Denemarken in 2007 wél in samenhang zijn ingevoerd.

Denemarken: één bestuurslaag, centrale refusion, bindende uitlegmacht

De Strukturreformen die Denemarken op 1 januari 2007 invoerde, ging niet alleen over het terugbrengen van 271 kommuner naar 98 en dertien amter naar vijf regioner. Het ging over het beleggen van eigenaarschap. Sociale dienstverlening, jeugdzorg, ouderenzorg en ondersteuning aan personen met een beperking werden vrijwel volledig kommunaal belegd. De regioner kregen een leveranciersrol voor de meest specialistische voorzieningen. De staat behield de wetgevende functie en de bovenstroomse coördinatie via de Socialstyrelsen. Wat Denemarken hierbij ontwierp, is wat Nederland in 2015 zou hebben moeten ontwerpen: een geïntegreerde kommunale eigenaar van het sociaal domein, met twee instrumenten die het ontwerp werkbaar houden.

Het eerste instrument is de centrale refusionsordning op grond van paragraaf 176 van de Serviceloven, sinds 1 januari 2024 ook van toepassing op de Barnets Lov. Wanneer een kommune voor één persoon binnen een jaar uitgaven heeft die boven een drempel komen, draagt de centrale staat een trapsgewijs toenemend deel van de meerkosten. Boven 0,83 miljoen DKK krijgt de kommune vijfentwintig procent terug, boven 1,63 miljoen vijftig procent, boven 2,05 miljoen vijfenzeventig procent. Honderd procent komt er niet voor: de kommune draagt structureel minimaal vijfentwintig procent van elke euro boven de hoogste trap²³. De drempels worden jaarlijks geïndexeerd. Voor flerbørnsfamilies (meerdere kinderen met zware zorg in één gezin) zijn de uitgaven cumuleerbaar. Sinds 2021 wordt maandelijks ingediend, niet jaarlijks, om risicodemping op cashflowniveau te leveren.

Het effect van dit ontwerp is drievoudig. Het eigen risico voorkomt morele hazard: de kommune blijft prikkel houden om kosten te beheersen, want elke euro gaat haar minstens een kwart aan. De progressieve risicodemping houdt zware enkele gevallen behapbaar, ook voor kleine kommuner. En het dossier blijft bij dezelfde uitvoerder. Er ontstaat geen Wmo-Wlz-grensvlak, geen overheveling tussen budgethouders. Dit is fundamenteel anders dan een Wlz-indicatie in Nederland. In Denemarken verandert alleen de financieringsmix tussen kommune en staat. In Nederland verschuift het uitvoeringsmandaat zelf, en daarmee de prikkel om door te schuiven.

Het tweede instrument is de Ankestyrelsen, het Deense centrale klacht- en uitlegorgaan dat in één instantie vier functies combineert: klachtbehandeling van burger tegen kommune, bindende principafgørelser die de jurisprudentie vormen voor alle achtennegentig kommuner, kommunal- og regionstilsyn op rechtmatigheid, en jaarlijkse publicatie van de omgørelsesprocenter (de “danmarkskortet”) per kommune. Sinds 2022 leiden hoge omgørelsesprocenter tot een verplichte handlingsplan in de kommunalbestyrelse. De Nederlandse pendant is verspreid over de Centrale Raad van Beroep, gemeentelijke bezwaarcommissies, de Nationale ombudsman en de VNG. Geen van die instanties heeft bindende uitlegmacht binnen één regelingsdomein, en geen van hen produceert een per-gemeente vergelijking die politieke druk genereert om uitvoering te corrigeren. Daardoor drijven 342 Nederlandse gemeenten naar 342 verschillende interpretaties, waar achtennegentig Deense kommuner door één bindende lijn worden gehouden. Dit verklaart waarom uitvoeringsfragmentatie in Denemarken beheersbaar blijft op een schaal die in Nederland tot rechtsongelijkheid leidt.

De Barnets Lov die op 1 januari 2024 in werking trad, verfijnde het stelsel binnen deze kommunale structuur zonder andere bestuurslagen te activeren²⁴. Inhoudelijk: het kind krijgt partsstatus vanaf tien jaar (was twaalf), striktere termijnen voor børnefaglig undersøgelse, één integraal regelsysteem voor handicap- en udsathedszaken. Geen herziening van eigenaarschap, geen nieuwe coördinatielaag, geen nieuwe samenwerkingsverbanden tussen kommuner. Dit is een precedent dat het Nederlandse debat zou moeten markeren. Reflexmatige pleidooien voor herziening van de bestuurlijke arbeidsdeling kunnen worden ontzenuwd door erop te wijzen dat een hervorming van een vergelijkbaar specialistisch domein in Denemarken binnen de bestaande architectuur is doorgevoerd. Niet omdat de Denen conservatief zijn, maar omdat hun architectuur de hervorming dragen kan.

Voor de ouderenzorg geldt hetzelfde. Hjemmehjælp en plejebolig vallen onder de Serviceloven (vanaf 1 juli 2025 onder de nieuwe Ældreloven) en zijn beide kommunaal²⁵. Er is letterlijk geen tweede budgethouder waarheen kostenverschuiving kan plaatsvinden. Lichtere en zwaardere zorg vallen onder hetzelfde regime, met dezelfde budgethouder, dezelfde poortwachter en dezelfde uitvoerder. Wel bestaat tussen kommune en regio een gerichte negatieve prikkel: kommunal fuldfinansiering van færdigbehandlede patienter dwingt gemeenten kosten te internaliseren bij ziekenhuisopnames die hun inwoners betreffen. Sinds 1 januari 2025 wordt de bredere kommunal medfinansiering van specialistische ziekenhuiszorg afgeschaft, een interessant signaal dat zelfs Denemarken activiteitsafhankelijke kruisfinanciering de bureaucratische moeite niet waard vindt. De richting is duidelijk: minder dwarsverbanden, meer integraal eigenaarschap.

Zweden: één integraal regime, met één leerzame uitzondering

Zweden kent één integraal kommunaal regime voor jeugdzorg (de Socialtjänstlag, sinds 1 juli 2025 vernieuwd) en de Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga voor gedwongen plaatsing. De ouderenzorg is volledig kommunaal. Maar één belangrijke uitzondering levert een instructief leerpunt op: bij personlig assistans onder de Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade financiert de kommune tot twintig uur grundläggande behov per week, en daarboven betaalt de staat via Försäkringskassan²⁶. Sinds ongeveer 2008 hanteert Försäkringskassan een steeds strengere uitleg van het begrip grundläggande behov, bevestigd door uitspraken van de Högsta förvaltningsdomstolen in 2009 en 2012. Het aantal personen met statlig assistansersättning daalde van meer dan zestienduizend in 2008 naar minder dan dertienduizendvijfhonderd in 2022. Wie eronder zakt blijft rechthebbende, maar bij de kommune. De Inspektionen för Socialförsäkringen rapporteerde in 2014 al systematische kostenovervælting van staat naar kommune.

Dit is bruikbaar voor de stelling van dit paper als negatieve evidentie. Zelfs een land met een overzichtelijke verzorgingsstaat ontwikkelt cost-shifting-pathologie zodra een tweede budgethouder met een activiteitsdrempel wordt geïntroduceerd. Nederland kent dit patroon vermenigvuldigd met vier: tussen Rijk en gemeente in de jeugdzorg, tussen gemeente en zorgkantoor in Wmo-Wlz, tussen Rijk en gemeente in Wajong-Participatiewet, en tussen Rijk en gemeente in beschermd wonen. Het Zweedse leerpunt is dat het probleem niet decentralisatie versus centralisatie is, maar het ontwerp van financieringskoppels. Verkeerde koppels produceren overal ter wereld dezelfde pathologie.

Noorwegen en Finland: waarschuwingen tegen reflex

Noorwegen voerde in 2012 de samhandlingsreformen in, met twintig procent kommunal medfinansiering van specialistische zorg en een dagtarief voor færdigbehandlede patienter die niet door de kommune werden opgehaald. Het beoogde effect was dat kommuner zouden investeren in primaire zorg om dure ziekenhuiszorg te voorkomen. Het feitelijke effect was dat kommuner cliënten verschoven naar private rehabiliteringsklinieken die buiten de cost-sharing vielen. De medfinansiering werd in 2015 afgeschaft. Finland herstructureerde in 2023 met de sote-uudistus naar eenentwintig hyvinvointialueet die de zorg en brandweer overnamen van ongeveer 309 kommuner, geheel rijksgefinancierd²⁷. Vroege analyses uit 2024 signaleren dat de incentive-structuur tussen kommune en welzijnsregio voor preventie nog niet uitontwikkeld is. De les voor het Nederlandse debat: zorgvuldig ontwerpen van de prikkelstructuur is minstens zo belangrijk als de toewijzing van eigenaarschap. Verkeerde prikkels kunnen ook binnen one-tier-stelsels ontstaan, en verkeerde herstructureringen kunnen jaren goede beleidsenergie kosten zonder de oorspronkelijke pathologie weg te nemen.

Wat dit voor de Nederlandse opgave betekent

Drie ontwerpkenmerken maken het Deense systeem werkbaar: integraal eigenaarschap op één bestuurslaag, een trapsgewijze centrale refusion als risicodemper, en een bindende uitlegmacht die rechtsongelijkheid tussen kommuner corrigeert. Geen van deze drie kenmerken bestaat in Nederland in vergelijkbare vorm. De decentralisatie van 2015 leverde wel het eerste, gedeeltelijk, maar zonder de tweede en de derde. Het resultaat is wat dit paper documenteert: cost-shifting tussen budgethouders zonder centrale risicodemper, met 342 verschillende interpretaties zonder bindende uitlegmacht. Het Zweedse leerpunt voegt eraan toe dat een tweede budgethouder met activiteitsdrempel altijd cost-shifting genereert, ongeacht het overige institutionele design. Nederland heeft niet één tweede budgethouder met activiteitsdrempel, maar minstens drie tegelijk. Wie hieruit afleidt dat Nederland richting Deens of Zweeds model moet bewegen, hoeft het niet eens te zijn met de exacte eindtoestand. Het analytische punt is een treedje conservatiever: zonder centrale risicodemper en zonder bindende uitlegmacht is integraal eigenaarschap op een lager bestuursniveau institutioneel onhoudbaar.

De Aiki-toets op stelselniveau

De Aiki-methode, ontwikkeld in het Handboek als methode voor persoonlijk meesterschap onder druk, vraagt op stelselniveau om hetzelfde principe in andere vorm. Niet forceren waar de tegenkracht groter is dan de eigen kracht. Niet de prikkels in de architectuur willen overstemmen door er nog een coördinatielaag bovenop te leggen. Wel de prikkels omleiden door de architectuur zo aan te passen dat de natuurlijke energie van het stelsel naar het collectieve belang stroomt in plaats van ervan weg.

Concreet betekent dat: in plaats van bestuurslagen te dwingen om niet door te schuiven naar de Wlz, ontwerp het stelsel zo dat doorschuiven voor de doorschuivende partij geen winst meer oplevert. In plaats van zittende Wajongers te willen activeren via aangescherpte regels in een sterfhuis, ontwerp het stelsel zo dat de eenrichtingsdeur verdwijnt: vergelijkbare uitkeringspositie voor vergelijkbare beperkingen, los van het jaartal van aanvraag en met een herleefroute waarvan de uitvoering zo betrouwbaar is dat zittende uitkeringsgerechtigden de stap naar werk niet als institutioneel verlies hoeven te zien. In plaats van de Hervormingsagenda Jeugd op te tuigen als coördinatieapparaat boven gemeenten die de uitvoering niet kunnen dragen, ontwerp het stelsel zo dat de bestuurslaag die het integrale leefdomein in handen heeft de kostenwinst van preventief investeren ook zelf incasseert, en de financiële last van laat opschalen ook zelf draagt.

Dit is niet hetzelfde als marktwerking, en niet hetzelfde als prestatiebekostiging. Het is wat in de orthodoxe bestuurskunde integrale verantwoordelijkheid op één bestuurlijk niveau heet, en wat de Aiki-methode op stelselniveau zou herkennen als energie volgen in plaats van bevechten. De systemische incentive structuur is sterker dan elke regeldichtheid die je erop legt. Wie in dat systeem bestuurt, kan haar óf gebruiken voor het doel óf bevechten ten koste van het doel. Een derde optie is er niet.

Wat de doorwerking betekent

De cumulatieve uitkomst van budgetfragmentatie tussen kolommen is dat huishoudens met de minste tegenkracht een onevenredig deel van de stelselonzichtbaarheid dragen. Concreet:

De jongvolwassene met een licht verstandelijke beperking en autisme die tussen Wmo, Wlz en Participatiewet cirkelt, draagt een dertig procent inkomensverschil ten opzichte van wie eerder in de oude Wajong terechtkwam, en draagt een zorgcontinuïteitsbreuk bij elke kolomsovergang. De zittende Wajonger die nog wel onder de oude regeling valt, draagt de eenrichtingsdeur van het sterfhuis: bewegen wordt institutioneel beboet, stilstand institutioneel beloond. Beiden dragen het effect van een architectuur die hen niet één eigenaar gunt.
Het kind in de jeugdzorg dat tien weken op specialistische hulp wacht, draagt een wachttijd die de gemiddelde uitvoeringscapaciteit overstijgt, terwijl in een Hervormingsagenda Jeugd staat dat dit niet zou mogen. De gemeente kan binnen het bestaande budget de wachttijd alleen verkorten door elders in te leveren. De inlevering landt elders, in andere wachttijden, andere indicatiestelling, andere afwijzingen.
De Wmo-cliënt die naar de Wlz wordt geleid maar waarvan het CIZ de doorstroom afwijst, blijft in het Wmo-budget hangen tegen een kostprijs die het reguliere Wmo-aanbod overschrijdt. De gemeente verliest. De Wlz wint, in eigen termen, omdat zij een aanvraag heeft afgewezen. De cliënt verliest, omdat continuïteit en specialisatie elkaar bijten.

Dit zijn geen anekdotes uit één gemeente. Dit zijn de empirisch documenteerbare uitkomsten van een architectuur die geen plek heeft voor de optelsom op huishoudniveau. De doorwerking is dat de groep met de minste capaciteit om een individueel pad te ontwikkelen tussen de kolommen door, structureel een ongunstiger pad krijgt dan vergelijkbare groepen vroeger zouden hebben gekregen, of dan vergelijkbare groepen in andere landen zouden krijgen.

Handelingsperspectief

Het handelingsperspectief volgt de richting die in Herstelstaat Nederland op hoofdlijnen is geformuleerd, en concretiseert die voor de doorwerking op huishoudens. Het Scandinavische contrast levert daarbij niet de pasklare oplossing, maar wel drie ontwerpprincipes die elk afzonderlijk in Nederland kunnen worden geïntroduceerd.

Eén budgethouder per leefdomein, op het niveau dat de uitvoeringskracht draagt. Maak één bestuurslaag verantwoordelijk voor het volledige zorg- en ondersteuningsdomein van een huishouden, in plaats van per regeling. Voor het inkomensdomein ligt dat niveau bij het Rijk: Wajong, WIA, bijstand en toeslagen onder één budgethouder, eventueel via een geïntegreerde uitvoeringsorganisatie naar Deens model waarin de minister direct aanspreekbaar is voor uitvoeringsresultaten. Voor het zorg- en ondersteuningsdomein, inclusief jeugdzorg, Wmo en Wlz, ligt het niveau niet bij de individuele gemeente. De decentralisatie van 2015 heeft empirisch laten zien dat de meeste van de 342 gemeenten de schaal missen voor de inkoop, het contractmanagement, de kwaliteitsbewaking en de specialistische voorzieningenarchitectuur die het integrale leefdomein vraagt. Het bestuurlijk niveau dat eigenaarschap én uitvoeringskracht in één hand kan houden, ligt hoger. Drie opties zijn denkbaar. De eerste is de bestaande jeugdregio met een eigen bestuurlijk mandaat als integraal budgethouder, in plaats van het huidige hub-and-spoke gemeentelijk eigenaarschap met een coördinerende GR-laag erbovenop. De tweede is de provincie met een opgebouwd uitvoeringsapparaat in het sociaal domein, vergelijkbaar met de rol die provincies in andere domeinen historisch wel hebben vervuld. De derde is het Rijk in een volledige hercentralisatie naar Deens of Zweeds voorbeeld, met directe ministeriële aansprakelijkheid voor uitvoeringsresultaten en een einde aan de fictie dat stelselverantwoordelijkheid zonder uitvoering werkbaar is.

Elk van deze drie opties is politiek zwaar belegd. Geen van deze opties is in het huidige debat serieus aan de orde. Wat zij gemeen hebben is de erkenning dat eigenaarschap en uitvoeringskracht in één bestuurslaag samen moeten vallen, en dat de huidige verdeling van eigenaarschap (gemeente) en uitvoeringskracht (versnipperd over jeugdregio’s, regio’s, GR-en en aanbieders) precies het probleem is dat dit paper documenteert. Doorschuiven verdwijnt op het moment dat het potje hetzelfde is, mits de organisatie die het potje beheert ook de uitvoering kan dragen. Dat vraagt herziening van de Jeugdwet, de Wmo, de Wlz-bekostigingsstructuur, de Wgr-architectuur en de Participatiewet, alle vijf niet onmogelijk maar elk politiek belegd door eigen coalities en eigen uitvoeringskaders.

Een centrale risicodemper voor zware enkelegevallen, naar Deens model. Tussen de huidige decentralisatie en een volledige hercentralisatie ligt een ontwerpprincipe dat in Nederland nog niet bestaat: een trapsgewijze rijksvergoeding voor uitgaven boven een drempel per cliënt per jaar. Voor de jeugdzorg, voor de Wmo en voor de zwaarste Wlz-gevallen, naar het model van paragraaf 176 van de Deense Serviceloven. Een drempel rond de honderdduizend euro per cliënt, met vijfentwintig procent rijksvergoeding tussen honderdduizend en tweehonderdduizend, vijftig procent tussen tweehonderdduizend en driehonderdduizend, vijfenzeventig procent boven driehonderdduizend. Dit is administratief uitvoerbaar via maandelijkse opgave aan een uitvoeringsorgaan, vergelijkbaar met de huidige BUIG-systematiek bij de Participatiewet. Het effect is drievoudig: kleine gemeenten worden niet door enkelegevallen omver geblazen, de prikkel om door te schuiven naar Wlz verdwijnt voor de zwaarste cases, en het financiële belang van de gemeente om in preventie te investeren blijft intact omdat zij van elke geïnvesteerde euro het volle effect terugziet bij lichtere cases. Dit zou voor de inkomenskant Nederland nieuw zijn, maar binnen het bestaande BTW-compensatiefonds en specifieke uitkeringen-instrumentarium goed inpasbaar.

Een bindende uitlegmacht en publieke per-gemeente vergelijking, naar Ankestyrelsen-model. De Centrale Raad van Beroep, de gemeentelijke bezwaarcommissies en de Nationale ombudsman vormen samen geen functioneel equivalent van de Deense Ankestyrelsen. Wat ontbreekt is een instantie die binnen één regelingsdomein bindende interpretaties produceert en jaarlijks een per-gemeente vergelijking publiceert van afwijzingspercentages, doorlooptijden en het percentage gegrond verklaarde bezwaren. Een dergelijke instantie zou gemeentelijk handelen niet bestraffen maar transparant maken. De huidige Nationale ombudsman heeft aanzetten in deze richting maar mist de bindende uitlegfunctie. Een uitbreiding van haar mandaat, of een nieuw orgaan met expliciet die rol, sluit aan bij wat De rechtsmiddelloze burger documenteerde over de procedurele onaantastbaarheid van de huidige uitvoeringsketens. Niet meer rechtsbescherming, maar één plek waar gestold wat 342 gemeenten apart interpreteren.

Compensatieplicht bij grensoverschrijding. Voor de overgangsperiode waarin de leefdomeinverantwoordelijkheid nog niet integraal is belegd, introduceer een compensatieplicht. Wanneer een bestuurslaag een dossier doorschuift naar een ander potje en daarmee per saldo kosten elders veroorzaakt, draagt zij die kosten zelf. Operationalisering vraagt een arbiterfunctie tussen Rijk en gemeenten, vergelijkbaar met de positie van het ministerie van Financiën in interbestuurlijke verhoudingen, maar met expliciet mandaat om individuele kostenverschuivingen te toetsen. Dit is administratief zwaar maar maakt de huidige perversiteit zichtbaar in de boekhouding waar zij nu wegvalt.

Een onafhankelijke som-meter. Beleg het meten van huishoudgevolgen van de gefragmenteerde regelingen bij een onafhankelijk instituut, vergelijkbaar met het Sociaal en Cultureel Planbureau maar met expliciete bevoegdheid om alle kolommen op huishoudniveau bij elkaar te leggen. Dit instituut produceert jaarlijks een Staat van de Doorwerking: een rapportage over de feitelijke uitkomsten op huishoudniveau van de cumulatieve regelingenarchitectuur. Het instituut adviseert geen beleid maar maakt de optelsom zichtbaar die nu structureel ontbreekt. Concreet: dit instituut publiceert het landelijke totaal van Wmo-naar-Wlz instroom, het aantal herleefverzoeken Wajong sinds 2021, en het aandeel van grens-Wlz-cliënten in gemeentelijke Wmo-overschrijdingen. Drie cijfers die nu structureel ontbreken en waarvan het ontbreken zelf het bewijs vormt van waarom de meting nodig is.

Strategische Driehoek-toets bij hervormingen. Geen wezenlijke wijziging in de financieringsarchitectuur van een sociaal domein zonder expliciete toets op alle drie hoeken van de Strategische Driehoek, met aandacht voor cross-kolom effecten. Dit is een procedureel klein instrument maar een methodisch krachtig instrument: het dwingt de wetgever om de aanname dat een kolomwijziging zich tot één kolom beperkt, expliciet te onderbouwen. In de Hervormingsagenda Jeugd, in de Participatiewet en in de Wlz-besluitvorming is een dergelijke toets nu materieel afwezig.

Geen van deze interventies is op zichzelf revolutionair. Gezamenlijk vormen zij een ander patroon van besturen, waarin de optelsom op huishoudniveau niet meer per definitie buiten beeld valt. Het is daarmee een verschuiving van het type ingrepen waar het Nederlandse openbaar bestuur traditioneel goed in is, blauw planmatig met geel politieke onderhandeling, naar een type waar het minder goed in is, geel-wit-rood combinatie van herverdeling, ruimte voor uitvoering, en aandacht voor wie de optelsom draagt.

Verbinding en plaatsing

Deze paper is de vierde in de Statecraft-reeks Doorwerking. De illusie van vol documenteerde de doorwerking op de fysieke ruimte. De stille onteigening documenteerde de doorwerking op de eigendomsstructuur. De rechtsmiddelloze burger documenteerde de doorwerking op de individuele rechtspositie. De druk op de zwaksten documenteert de doorwerking via de geldstromen tussen budgethouders. Daarna volgt Het verdwijnende weefsel over de gemeenschap, en sluiten de twee handtekening-essays Blind voor bekende toekomst en Achter op de snelheid met De gestolde tijdgeest het patroon af.

Het handelingsperspectief van deze paper sluit aan bij de richting die Herstelstaat Nederland hanteert: eigenaarschap herstellen, kostenverschuiving onmogelijk maken, langetermijnverantwoordelijkheid herintroduceren. In hoofdstuk 13 van De Richting van de Beweging werk ik de jeugdzorg-interim als case uit, met de Strategische Driehoek als diagnose-instrument en de Veranderkleuren als interventie-grammatica. Wat dat hoofdstuk bij de praktijk laat, plaatst dit paper bij het stelsel. Wie binnen een gemeente werkt aan jeugdzorg-overschrijdingen kan met een goed ingerichte interim-aanpak resultaten boeken. Wie buiten de gemeente werkt aan de architectuur die de overschrijdingen voorspelbaar maakt, vindt geen institutionele plek waar dat werk geadresseerd kan worden. Het Handboek beschrijft het ambacht. Dit paper beschrijft de architectuur die het ambacht vraagt te overstijgen.

De cumulatieve doorwerking van deze patronen, op fysieke ruimte, eigendomsstructuur, rechtspositie, financiële zwaartepunt en gemeenschap, is wat De gestolde tijdgeest zal proberen te documenteren als de aggregaattoestand waarin de Nederlandse samenleving zichzelf inmiddels ervaart. Dit paper is één van de bewijsstukken voor die diagnose. De druk op de zwaksten is geen anekdote uit het sociaal domein. Zij is de empirisch zichtbaarste vorm van wat een gefragmenteerde institutionele architectuur structureel produceert: schade die voorspelbaar landt waar tegenkracht het laagst is.

Wie de Aiki-stelling van het Handboek serieus neemt, weet wat de positiebepaling van Statecraft hier moet zijn. Niet meebewegen met de prikkels die deze schade produceren. Niet bevechten van een architectuur die sterker is dan elk afzonderlijk verzet. Wel het werk doen om de architectuur zelf zo te herontwerpen dat de natuurlijke energie van het stelsel naar het collectieve belang vloeit. Dat is geen quick fix. Het is statecraft.

Colofon

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden, in het bijzonder in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering. Het boek De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector is in voorbereiding (manuscript 2026).

Deze paper is de vierde in de Statecraft-reeks Doorwerking, die in 2026 en 2027 in acht delen verschijnt. De voorgaande delen zijn De illusie van vol (20 april 2026), De stille onteigening (21 april 2026) en De rechtsmiddelloze burger (22 april 2026). De volgende delen zijn Het verdwijnende weefsel, Blind voor bekende toekomst, Achter op de snelheid en het syntheseluik De gestolde tijdgeest.

Statecraft, april 2026.

Voetnoten

¹ Tarieven 2024-2026 op basis van gepubliceerde gemeentelijke productcodes (Amersfoort BW arrangementen 1 t/m 3 incl. dagbesteding circa €58.800 tot €99.130 per jaar; Beschermd Thuis circa €11.000 tot €35.200), de NVVK-Divosa-benchmark schuldhulpverlening (€8.121 per traject, 2024), Stimulansz over beschermingsbewind (particulier circa €883/jaar, professional regulier €1.515/jaar, schuldenbewind €2.107/jaar in 2026) en de Participatiewet-bijstandsnorm 2026 (alleenstaand 21+: €1.401,50/maand inclusief vakantietoeslag). De eindberekening is een rekenkundige reconstructie op basis van openbare componenttarieven; geen gepubliceerd integraal bedrag bestaat voor ‘stapelzorg jongvolwassene LVB+ASS’, een methodologisch punt waarop het Interdepartementaal Beleidsonderzoek LVB (FIN/SCP, 2019) zelf wijst.

² NZa-bekostigingsregeling Wlz 2024 (BR/REG-24123 ZZP/VPT 2024); maximumtarief VG7 (verstandelijke handicap met ernstige gedragsproblemen) circa €160.000 per cliënt per jaar bij verblijf met behandeling, met door VWS toegekende aanvulling van €40 miljoen per jaar over 2023 en 2024 in verband met onderbekostiging.

³ Nederlandse Zorgautoriteit, Centrum Indicatiestelling Zorg, Centraal Administratie Kantoor en Zorginstituut Nederland, Werkagenda Langdurige Zorg, 20 februari 2024. Het citaat is een directe overheidserkenning van de prikkelstructuur die deze paper documenteert. De vier organisaties signaleren dat de groei van de Wlz-instroom samenhangt met de wettelijke voorrang van de Wlz op Wmo en Zvw, en formuleren een werkagenda om de “voorliggendheid van de Wlz onder de loep te nemen”. De wettelijke voorrangsregel zelf blijft in de werkagenda onaangetast.

⁴ ZN/Zorginstituut Nederland, Landelijke rapportages wachtlijsten verpleegzorg (Wlz) Q1 2020 tot en met Q1 2025; NZa-monitor Toegankelijkheid (alle Wlz-sectoren). Cijfers V&V per 1 januari: 14.565 (2020), piek 22.200 in 2023, 21.762 (2024), 19.971 (2025). Brede NZa-monitor over alle Wlz-sectoren registreerde de algehele piek van 23.497 wachtenden in augustus 2022. Methodologische breuk per 1 januari 2021: Zorginstituut Nederland verving toen de oude wachtstatussen (Actief/Niet-actief) door vier nieuwe statussen, waardoor vergelijking 2020 met 2024 voorzichtigheid vergt.

⁵ Centraal Bureau voor de Statistiek, Wmo-cliënten in 20xx met gebruik Wlz in 20xx+1: leeftijd, geslacht en inkomen, maatwerktabellen 85038NED (verslagjaar 2020), 85310NED (2021), 85594NED (2022), 85985NED (2023) en 86154NED (2024, voorlopig). Sluitende landelijke aggregatie van zuivere Wmo-naar-Wlz instroom is niet als publicatie beschikbaar; alleen op gemeenteniveau. Voorbeeld Amsterdam: 2.530 nieuwe Wmo-naar-Wlz instromers in 2021, 2.040 in 2022. Voorbeeld Rotterdam: 2.175 in 2021, 1.920 in 2022. Eigen extrapolatie naar landelijk niveau: 25 tot 35 procent van de Wlz-instroom heeft een Wmo-traject voorafgaand.

⁶ CIZ, Jaardocument 2024, april 2025; 143.998 ontvangen aanvragen, 130.630 besluiten, 89 procent positief, 11 procent afgewezen. Het afwijzingspercentage is sinds 2019 nagenoeg stabiel, ondanks groeiend aanvraagvolume. Bezwaren stegen in 2024 met 17 procent ten opzichte van 2023, met de Wajong/ggz-grondslag oververtegenwoordigd.

⁷ Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, ingrijpend gewijzigd bij invoering van de Participatiewet per 1 januari 2015. Sindsdien is de Wajong alleen toegankelijk voor jonggehandicapten zonder duurzaam arbeidsvermogen.

⁸ UWV, Jaarverslag 2024 en Volumeontwikkelingen najaar 2024 (UKV 2024-10). Bestand 246.850 lopende uitkeringen ultimo 2024, prognose 248.700 voor ultimo 2025. De groei van de groep duurzaam geen arbeidsvermogen tussen 2020 en 2024 bedroeg 9,8 procent (130.802 naar 143.569).

⁹ Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Derde monitorrapportage Wet vereenvoudiging Wajong, 16 april 2025 (Kamerstuk 35213, nr. AC). De arbeidsparticipatie in loondienst van Wajongers met arbeidsvermogen lag in 2024 op 51,0 procent (55,8 procent inclusief zelfstandigen), tegen 50,4 procent in 2019. Onder Wajongers zonder werk in 2024 had 76 procent drie jaar of langer niet gewerkt, tegen 70 procent in 2020.

¹⁰ Bijstandsnorm Participatiewet 2025-2026, vergeleken met Wajong-uitkering bij arbeidsvermogen (zeventig procent van het wettelijk minimumloon sinds 2018). Het verschil van circa dertig procent op netto uitkeringsniveau is afhankelijk van leefsituatie, toeslagen en vrijlatingen, maar wordt door zowel UWV als Nationale Ombudsman als richtwaarde gehanteerd.

¹¹ Wet vereenvoudiging Wajong, Stb. 2020, 173, in werking getreden per 1 januari 2021. De wet verruimde de herleeftermijn van vijf jaar naar de AOW-leeftijd en schrapte de automatische statusverlies-regel bij een jaar zelfstandig het minimumloon verdienen.

¹² Geen van de drie monitorrapportages (2022, 2023, 2025), de invoeringstoets (juli 2023, gepubliceerd januari 2024), het ervaringsonderzoek bij de doelgroep, of de UWV-jaarverslagen 2021-2024 publiceert het aantal ingediende of toegekende herleefverzoeken Wajong sinds inwerkingtreding van de wet. Een WOO-verzoek bij UWV zou hierin kunnen voorzien.

¹³ Ministerie van SZW, Derde monitorrapportage, geciteerd; aansluitend de constatering dat de banenafspraak voor Wajongers “weinig tot geen extra kansen” creëert.

¹⁴ Nederlandse Arbeidsinspectie, Op papier arbeidsvermogen, in de praktijk geen reële kans op werk, juli 2024. De inspectie concludeert dat circa eenendertigduizend personen in de doelgroep banenafspraak in 2019-2021 helemaal niet werkten en dat de doelstelling van honderdvijfentwintigduizend banen in 2026 onhaalbaar is bij ongewijzigd beleid.

¹⁵ Regioplan, Evaluatie verlaging Wajong-uitkering 2018: effecten op werkdeelname en inkomenspositie (2025), in opdracht van het ministerie van SZW.

¹⁶ Improven, Eindrapport Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 en 2024 (in opdracht van het ministerie van VWS), 1 november 2024. Uitgaven 6,5 miljard (2022), 7,2 miljard (2023, plus 11 procent), prognose 8,1 miljard (2024, plus 12 procent); tekorten ten opzichte van het meerjarig financieel kader: 628 miljoen (2023) en 828 miljoen (2024), cumulatief bijna 1,5 miljard. Cliëntenvolume 380.000 (2015) naar bijna 473.000 (2024). Gemiddelde duur jeugdhulp zonder verblijf van 290 dagen (2015) naar 406 dagen (2023).

¹⁷ Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (commissie-Van Ark), Groeipijn: tussentijds advies, 30 januari 2025. Conclusie dat de bezuinigingsdoelstelling van 1 miljard euro vanaf 2026 niet haalbaar is; referentiebedrag 7,7 miljard voor 2024 voor toekomstige indexatie.

¹⁸ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, persbericht 18 april 2025 bij Voorjaarsnota; 3 miljard extra voor gemeenten over 2025-2027, aanvullende compensatie 728 miljoen voor jeugdzorgtekorten 2023-2024.

¹⁹ Het ravijnjaar verwijst naar de geprognosticeerde structurele tekortsituatie van gemeenten vanaf 2026 als gevolg van de afbouw van compensatieregelingen vanuit het gemeentefonds; Raad voor het Openbaar Bestuur, Gemeentefinanciën 2026 en verder (2025).

²⁰ Centraal Bureau voor de Statistiek, Zorgrekeningen 2024, persbericht oktober 2025; totale zorguitgaven 155 miljard euro, 13,8 procent van het bruto binnenlands product.

²¹ Jacob Huibers, Herstelstaat Nederland, position paper Statecraft (2025); de architectuur van het Nederlandse openbaar bestuur sinds New Public Management (1980) en de Algemene Bestuursdienst (1995) als verklaring voor het systematisch ontbreken van langetermijneigenaarschap.

²² Strukturreformen, in werking 1 januari 2007, bracht het aantal Deense kommuner terug van 271 naar 98 en het aantal regionale eenheden van dertien amter naar vijf regioner; bron Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Kommunalreformen i 2007. Zweden telt 290 kommuner (Sveriges Kommuner och Regioner). Nederland telt per 1 januari 2026 342 gemeenten (CBS Statline). Gemiddelde inwonertallen: Denemarken circa 60.000, Zweden circa 36.000, Nederland circa 52.000.

²³ Bekendtgørelse om finansiering af visse ydelser og tilbud efter lov om social service samt betaling for unges ophold i Kriminalforsorgens institutioner (Bek. nr. 864/2025), retsinformation.dk; sinds 1 januari 2021 trapsgewijs 25/50/75 procent rijksvergoeding boven 0,83/1,63/2,05 miljoen DKK per cliënt per jaar (2020-prijspeil, jaarlijks geïndexeerd via satsregulering); flerbørnsfamilie-criterium verlaagd van vier naar twee kinderen, leeftijdsgrens van 67 jaar verwijderd, indberetning maandelijks sinds 2022. Aanvullend op grond van paragraaf 181 van de Serviceloven 100 procent rijksvergoeding voor specifieke categorieën (uledsagede mindreårige udlændinge, bepaalde plaatsingen binnen 24 maanden na verblijfsvergunning).

²⁴ Lov nr. 721 af 13. juni 2023, Barnets Lov, in werking 1 januari 2024 (geconsolideerd LBK nr. 282 af 17. marts 2025). Politieke basis: aftaletekst Børnene Først van 11 mei 2021. Hoofdlijnen: kind krijgt partsstatus vanaf tien jaar (was twaalf), strikter regime børnefaglig undersøgelse, één integraal regelsysteem voor handicap- en udsathedszaken, verplichte vennefamilie voor anbragte op institutie. Het refusionssysteem van paragraaf 176 van de Serviceloven werd technisch overgeheveld naar de Barnets Lov; bedragen ongewijzigd.

²⁵ Ouderenzorg in Denemarken: hjemmehjælp (Serviceloven §§ 83-87, vanaf 1 juli 2025 Ældreloven nr. 1701 af 30. december 2024) en plejebolig (Serviceloven § 192) zijn beide volledig kommunaal belegd. De kommune is enige budgethouder, poortwachter en uitvoerder. Per lov nr. 719 af 20. juni 2025 wordt de bredere kommunal medfinansiering van specialistische ziekenhuiszorg afgeschaft.

²⁶ Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS); Socialförsäkringsbalken 51 kap. (assistansersättning); Inspektionen för Socialförsäkringen, rapporten over LSS-bedömningar 2014-2015. Statlig assistansersättning daalde van meer dan 16.000 personen in 2008 naar minder dan 13.500 in 2022, na strengere uitleg van het begrip ‘grundläggande behov’ door Försäkringskassan, bevestigd door Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2009 ref. 57 en HFD 2012 ref. 41).

²⁷ Noorse samhandlingsreformen (2012-2015): kommunal medfinansiering van specialistische zorg afgeschaft per 2015 wegens ongewenst gedragseffect (verschuiving naar private rehabiliteringsklinieken); Hagen, Effects of the Norwegian Coordination Reform on rehabilitation services, BMC Health Services Research (2016). Finse sote-uudistus (2023): 21 hyvinvointialueet (welzijnsregio’s) namen zorg en brandweer over van circa 309 kommuner; Ministry of Social Affairs and Health Finland (stm.fi).