Blind voor bekende toekomst — Statecraft

Samenvatting

In 2040 is een kwart van de Nederlandse bevolking ouder dan vijfenzestig. Dat zijn ongeveer 4,8 miljoen mensen. Het cijfer is sinds 2010 in vrijwel onveranderde vorm beschikbaar bij CBS, SCP, WRR en RIVM. De woningvoorraad is daar niet op aangepast. De zorgarbeidsmarkt is er niet op opgeschaald. De Wlz-budgettering blijft reactief. De mobiliteits- en voorzieningenarchitectuur in vergrijzende regio’s is op de oude bevolkingscurve gebouwd. Vier dossiers, één gemeenschappelijke conditie: een institutionele blindheid voor toekomsten die kenbaar zijn.

Dit handtekening-essay benoemt het patroon achter vijf eerdere doorwerkingen. Het Nederlandse openbaar bestuur faalt zelden tegenover wat het niet kon weten. Het faalt tegenover wat het al lang weet. De diagnose is bestuurlijk, niet technisch. De aansturingshorizon van een gemiddelde bewindspersoon, ongeveer vier jaar, past fundamenteel niet op planhorizonten van vijftien tot dertig jaar. De ABD-rotatie verkort de eigenaarschapshorizon van topambtenaren tot een termijn die korter is dan de doorlooptijd van veel investeringsbesluiten. De P&C-cyclus dwingt budgettering in jaarschijven die anticipatie technisch onmogelijk maken. Het handelingsperspectief vraagt om een herontwerp van eigenaarschap, niet om beter prognose-instrumentarium. Aan dat laatste is geen gebrek.

§ 01 Een bekend cijfer

In juni 2010 publiceerde het CBS een bevolkingsprognose waarin het aandeel vijfenzestigplussers in 2040 op ongeveer een kwart van de Nederlandse bevolking werd geraamd. In de Kernprognose 2025-2070, de meest recente versie, staat dat cijfer vrijwel ongewijzigd: 25 procent in 2040, met verdere stijging tot 26 procent rond 2070.¹ Tussen die twee publicaties liggen vijftien jaar, zes kabinetten, drie ministers van VWS en vier ministers van Volkshuisvesting. Het cijfer is in die periode niet betwist, niet bijgesteld en niet onverwacht verschenen. Het is, in elke betekenis van het woord, bekende toekomst.

In dezelfde periode is de Nederlandse woningvoorraad nauwelijks levensloopbestendig opgeleverd. De zorgarbeidsmarkt heeft geen anticipatieve opschaling doorgemaakt: in 2026 staan ruim vijftigduizend zorgvacatures structureel open en groeit het tekort sneller dan de instroom.² De Wlz-budgettering wordt jaar op jaar opgehoogd in reactie op overschrijdingen, niet in anticipatie op de gewichtsverdeling die de demografie al heeft vastgelegd. In de regio’s waar de vergrijzing het sterkst is, Zeeuws-Vlaanderen, Oost-Groningen, Zuid-Limburg, de Achterhoek, krimpt het voorzieningenniveau in tempo dat ongeveer tegengesteld is aan wat de bevolkingssamenstelling vraagt.³

Het is niet het cijfer dat verbazingwekkend is. Het is de afwezigheid van bestuurlijke beweging tegenover een cijfer dat al een halve generatie op tafel ligt. Die afwezigheid heeft geen technische oorzaak. Ze is institutioneel.

§ 02 Het patroon achter de eerdere doorwerkingen

De vijf voorgaande papers in deze reeks beschreven elk een afzonderlijke doorwerking van institutionele dissociatie naar de samenleving. De illusie van vol ging over fysieke ruimte als institutionele beschrijving van pieken in tijd en plaats. De stille onteigening over een eigendomsverschuiving in zeven sectoren tegelijk. De rechtsmiddelloze burger over een rechtsstaat die in elke schakel werkt en als geheel ondoordringbaar is. De druk op de zwaksten over kostenverschuiving tussen domeinen die selectief landt op wie het minst kan organiseren. Het verdwijnende weefsel over een sociaal substraat dat in geen van de afzonderlijke beleidskaders als doelvariabele voorkomt.

Vijf domeinen, vijf mechanismen. En één gedeelde tijdsignatuur die zichtbaar wordt zodra je de papers naast elkaar legt: in elk dossier was de kernontwikkeling jaren van tevoren bekend, en in elk dossier is het bestuur niet opgeschaald op die kennis. De woningmarkt-impact van de Box 3-hervorming was sinds het Hoge Raad-arrest van december 2021 te modelleren. De inkomensval bij de overgang van Wajong naar bijstand is sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 in de SCP-evaluaties gedocumenteerd. De erosie van het sociaal weefsel in autoluwe nieuwbouwwijken is in de literatuur sinds Jane Jacobs in 1961 bekend. De rechtsbescherming voor mede-overheden tegen evidente fouten in adviesketens is in de Wgr-evaluaties al twee decennia gesignaleerd.

Het patroon dat door de vijf papers heen werkt, is niet een gebrek aan voorspelling. Het is een gebrek aan organisatorische geheugenfunctie die voorspelling kan vasthouden tot voorbij de eerstvolgende kabinetswisseling. Wat in de individuele papers als sectorale falen werd beschreven, blijkt bij optelling een tijdsignatuur te zijn: structureel kortzichtig handelen tegenover structureel kenbare uitkomsten.

§ 03 Vier dossiers, één signatuur

De vier dossiers waarin de demografische projectie het scherpst doorwerkt, illustreren het mechanisme.

Woningvoorraad zonder levensloopbestendigheid. Het CBS-cijfer voor 2040 was in 2010 al beschikbaar. De gemiddelde tijd tussen woningbouwbesluit en oplevering ligt in Nederland tussen de zes en twaalf jaar, afhankelijk van procedurele zwaarte. Wie in 2010 de demografische curve serieus had gelezen, had vanaf 2015 de samenstelling van de nieuwbouwproductie kunnen kantelen naar een hoger aandeel toegankelijke, gelijkvloerse en in de buurt van voorzieningen gelegen woningen. Dat is niet gebeurd. De productie tussen 2015 en 2025 is overwegend gericht geweest op het inlopen van de absolute woningnood, niet op de samenstellingsmismatch die zich na 2030 voltrekt. De voorraad waarmee Nederland 2040 ingaat, is grotendeels al gebouwd. De marge voor correctie is nu beperkt tot wat in tien jaar nog kan worden toegevoegd. De keuzes die toen niet zijn gemaakt, leveren over vijftien jaar een woningvoorraad op die per definitie niet past bij de bewoners.

Zorgarbeidsmarkt zonder anticipatieve opschaling. De WRR berekende in 2021 dat zonder structurele aanpassing in 2040 één op de vier werkenden in de zorg moet werken om aan de vraag te voldoen, oplopend tot één op de drie in 2060. De huidige verhouding is één op de zeven.⁴ Het cijfer was geen verrassing. De rekening van vergrijzing maal zorgintensiteit per leeftijdscohort is een sommetje dat tien minuten kost. Het ministerie van VWS publiceert sinds 2018 jaarlijkse arbeidsmarktprognoses die binnen marges hetzelfde patroon laten zien. De opschaling van mbo- en hbo-zorgopleidingen, van praktijkbegeleiding, van internationale werving, van zorgtechnologie-implementatie, vraagt een doorlooptijd van acht tot twaalf jaar voordat de eerste cohort instromers de werkdruk merkbaar verlicht. Wie in 2026 begint, levert vermogen rond 2034. De feitelijke opschaling sinds 2018 ligt structureel onder wat de prognose vraagt. Het tekort dat in 2030 zal bijten, is op dit moment al niet meer in te lopen.

Wlz-budgettering reactief. De druk op de Wet langdurige zorg manifesteert zich op twee manieren tegelijk, in stijgende uitgaven en in een wachtlijst die zich, ondanks recente lichte daling, structureel boven de drempel van twintigduizend personen handhaaft. Op 1 januari 2024 stonden 21.762 mensen met een Wlz-indicatie voor verpleging en verzorging op de wachtlijst, op een totaal van bijna 194.000 indicaties. Ruim negentig procent van hen ontving op dat moment al overbruggingszorg.⁵ Een jaar later, op 1 januari 2025, was de wachtlijst gedaald tot 19.971 personen, een lichte verbetering die niet structureel mag worden geduid: in juli 2025 lag het cijfer alweer op 20.304.⁶ Wie de zogenoemde wachtenden uit voorzorg meetelt, een groep van bijna twaalfduizend mensen die thuis wacht zonder actieve opnamewens, komt zelfs uit op ruim eenendertigduizend personen die in beeld zijn bij zorgkantoren.⁶ Vergeleken met januari 2020, toen de V&V-wachtlijst volgens ActiZ 18.600 personen telde, is de wachtdruk dus in vijf jaar met circa tien procent toegenomen, een toename die ogenschijnlijk beperkt is, maar die plaatsvindt tegen de achtergrond van forse capaciteitsuitbreidingen en intensivering van zorg thuis.⁷

Tegelijk groeien de uitgaven aan de Wlz in een tempo dat de macro-economische groei ruimschoots overstijgt. De bruto Wlz-uitgaven stegen van 19,5 miljard euro bij invoering van de wet in 2015 naar 25,6 miljard in 2020, en blijkens het CBS naar 33,7 miljard in 2024 alleen al aan Wlz-uitkeringen.⁸ In 2024 stegen de Wlz-uitgaven volgens het CBS met elf procent.⁹ VWS en de Algemene Rekenkamer bevestigen dit beeld: de reële groei van de netto Wlz-uitgaven bedroeg in 2024 7,1 procent, fors boven de reële bbp-groei van circa twee procent.¹⁰ Cumulatief is het Wlz-budget in tien jaar bijna verdubbeld in lopende prijzen, terwijl het bbp in dezelfde periode met ongeveer de helft toenam. De prognoses voor de komende decennia bevestigen het houdbaarheidsvraagstuk. De WRR berekende in 2021 dat de zorgquote voor alleen de Wlz stijgt van 2,6 procent bbp in 2019 naar 5,1 procent in 2040, een verdubbeling die zonder scherpe keuzes onhoudbaar is.¹¹ Het interdepartementale beleidsonderzoek Niets doen is geen optie raamt dat de uitgaven aan ouderenzorg bij ongewijzigd beleid en constante prijzen oplopen van 20,0 miljard euro in 2021 naar 39,3 miljard euro in 2040.¹² Het VWS-budgetregime werkt op jaarschijven. Anticipatieve reservering voor uitgaven die de demografische curve eerder al heeft vastgelegd, past niet binnen de begrotingssystematiek van het ministerie van Financiën. Het gevolg is een patroon van overschrijding gevolgd door politieke ingreep en aanvullende kasschuiven, gevolgd door volgende overschrijding. De inhoudelijke vraag, hoeveel zorg Nederland in 2040 institutioneel kan en wil leveren, blijft in dat ritme structureel onbeantwoord, omdat het politieke moment voor zo’n vraag in geen enkel begrotingsjaar zelf wordt gecreëerd.

Mobiliteit en voorzieningen in vergrijzende regio’s. De PBL/CBS-prognose voorspelde dat in 2035 een groot deel van de gemeenten in Zeeuws-Vlaanderen, Zuid-Limburg en de Achterhoek boven de dertig procent vijfenzestigplussers zal uitkomen.¹³ In dezelfde periode is de regionale dekking van openbaar vervoer in deze gebieden afgebouwd, zijn streekziekenhuizen gefuseerd of opgeheven, zijn huisartsenpraktijken stilletjes verdwenen, en zijn buurtwinkels en pinautomaten op grote afstand komen te liggen. De besluitvorming achter elke afzonderlijke afbouw was lokaal of sectoraal logisch: te weinig reizigers, te dure exploitatie, te kleine patiëntengroep. De optelsom is een woon- en zorginfrastructuur die de demografische zwaartekracht structureel niet bedient. In de praktijk komt de oudere die niet meer rijdt en niet meer mantelzorg krijgt, in een dorp dat haar geen alternatief biedt, en die trekt vervolgens naar een centrumgemeente waar de woningvoorraad voor haar leeftijdscategorie niet bestaat. Het patroon is sluitend. En het was kenbaar.

§ 04 Vergelijkbare cases buiten de demografie

De handtekening werkt niet alleen tegenover de vergrijzing. Drie cases laten hetzelfde patroon zien op andere planhorizonten.

De netcongestie was vanaf het Energieakkoord van 2013 en zeker na het Klimaatakkoord van 2019 een rekenkundig zekere uitkomst van elektrificatie. Wie de gewenste opwekcurves van zon en wind, de geplande overgang naar elektrisch vervoer en de elektrificatie van industrieën optelt, komt onvermijdelijk uit op een netbelastingscurve die de bestaande infrastructuur niet aankan. De doorlooptijd voor hoogspanningsstations en kabeltracés is acht tot vijftien jaar. Wie in 2014 was begonnen, had in 2026 capaciteit gehad. Begin 2025 stonden ruim 14.000 grootverbruikersaanvragen voor afname op de wachtlijst voor netcapaciteit en bijna 8.600 invoedingsaanvragen voor teruglevering, een aantal dat in 2025 verder opliep tot ruim 15.000 respectievelijk 8.700.¹⁴ Vanaf 1 juli 2026 vervalt bovendien de gereserveerde capaciteit voor kleinverbruikers in congestiegebieden, waardoor ook huishoudens en mkb in zwaar belaste regio’s zoals provincie Utrecht in een wachtrij belanden volgens het maatschappelijk prioriteringskader van de ACM.¹⁵ De honderd miljard die nu tot 2030 in netuitbreiding wordt geïnvesteerd, levert pas vanaf 2028 merkbare verlichting. De wachttijden voor bedrijven zonder prioritaire status lopen op naar vijf tot tien jaar. De energietransitie waar Nederland zich publiekelijk aan committeerde, kan in haar fysieke uitvoeringscomponent de eerstkomende jaren niet plaatsvinden, omdat de infrastructuur die nu nodig is, eerder had moeten worden gebouwd dan toen het politiek gewenst was.

De klimaatadaptatie volgt een vergelijkbare lijn. Het Deltaprogramma is sinds 2010 institutioneel verankerd en heeft met de Deltacommissaris één van de zeldzame langetermijn-eigenaarschapsfuncties in de Nederlandse bestuursarchitectuur. Het programma werkt, juist omdat het bewust is losgemaakt uit de jaarlijkse politieke cyclus. Maar de gemeentelijke en regionale klimaatadaptatie, voor regenwateroverlast, hittestress, droogteschade aan funderingen, valt grotendeels buiten het Deltakader. Daar geldt de standaardlogica van budgettering: pas reageren als de schade zichtbaar is. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten signaleert sinds 2015 dat de lokale adaptatieopgave een meervoud is van wat in het gemeentefonds beschikbaar is, met als gevolg een patroon waarbij steden en kleinere gemeenten kwetsbare wijken niet aanpassen voordat de schade zich heeft voorgedaan. Dat is reactief beleid op een toekomst die kenbaar is.

Het infrastructuuronderhoud is het derde voorbeeld, en daarin laat de signatuur zich het scherpst kwantificeren. De Algemene Rekenkamer becijfert in het Verantwoordingsonderzoek 2024 dat het verschil tussen geraamde budgetbehoefte en beschikbaar budget voor instandhouding van het hoofdwegennet is opgelopen tot 20,5 miljard euro over de periode 2024-2038, terwijl ditzelfde tekort voor de drie netwerken van Rijkswaterstaat samen, hoofdwegen, hoofdvaarwegen en hoofdwatersysteem, wordt geraamd op 34,5 miljard euro.¹⁶ Het tekort is tussen 2024 en 2025 toegenomen, mede doordat een deel van de vernieuwingsbehoefte in eerdere ramingen niet was meegeteld en doordat Rijkswaterstaat momenteel meer werk in voorbereiding heeft dan de organisatie aankan. De Rekenkamer benadrukt al sinds 2014, in de woorden van het college, dat de minister prioriteit moet geven aan instandhouding boven aanleg van nieuwe infrastructuur, een lijn die elf jaar later nog steeds niet sluitend in beleid is verankerd.¹⁷

De achtergrond is een onontkoombaar leeftijdseffect. Een groot deel van de civiele infrastructuur in beheer bij Rijkswaterstaat, ongeveer 3.700 bruggen en viaducten en circa 650 natte kunstwerken, is gebouwd in de jaren vijftig, zestig en zeventig met een ontwerplevensduur van zestig tot tachtig jaar. De totale vervangingswaarde van alleen de bruggen en viaducten in rijksbeheer raamt TNO op zestien miljard euro; de civiele infrastructuur in Nederland als geheel vertegenwoordigt een vervangingswaarde van rond de 350 miljard euro.¹⁸ De vervangingscurve piekt zonder ingrijpen tussen 2030 en 2040. Het probleem is concreet zichtbaar in een reeks kunstwerken. De Merwedebrug in de A27 werd in oktober 2016 abrupt gesloten voor vrachtverkeer nadat haarscheuren in de draagbalken waren vastgesteld; achteraf bleek de restlevensduur op dat moment marginaal. De Velsertunnel uit 1957 was tussen april 2016 en januari 2017 negen maanden volledig gesloten voor renovatie. Bij de Suurhoffbrug uit 1972 is in 2021 een tijdelijke parallelle boogbrug ingevaren om de oude brug te ontlasten; de feitelijke vervanging is voorzien rond 2030.¹⁹ De Van Brienenoordbrug, met circa 230.000 voertuigen per dag de drukste brug van Nederland, kende in januari 2024 een mislukte aanbesteding waarna de raming opliep van 380 à 600 miljoen naar een bandbreedte van 1,5 tot 2 miljard euro, met uitvoering nu pas voorzien tussen 2029 en 2035.²⁰ Bij de Haringvlietbrug, de Heinenoordtunnel, de Galecopperbrug en het viaduct Velsertraverse zijn de afgelopen jaren grootschalige renovaties uitgevoerd of noodmaatregelen getroffen na onverwachte schade. Om middelen vrij te maken heeft het kabinet bij de Ontwerpbegroting 2024 ruim 1,2 miljard euro binnen het Mobiliteitsfonds geherprioriteerd. Daarvoor zijn aanlegprojecten zoals de A67 Leenderheide-Geldrop, de A4 Haaglanden-N14, knooppunt Hoevelaken, de A9 Rottepolderplein en het doortrekken van de Noord/Zuidlijn naar Hoofddorp gepauzeerd, met een verlaging van de laatste reservering met 1,35 miljard euro.²¹ Het Meerjarenplan Instandhouding 2025-2030 mikt op een productievolume van Rijkswaterstaat van rond 2 naar ruim 3 miljard euro per jaar, en zelfs in dat scenario blijft een lijst objecten over waarvoor de voorbereiding wel is gestart, maar waarvoor geen budget beschikbaar is.²² De conclusie dringt zich op dat de Nederlandse infrastructuur in een fase verkeert waarin de instandhoudingsopgave structureel is, niet binnen één bestuursperiode kan worden ingelopen, en op basis van de huidige kasritmes pas tegen 2038 stabiliseert.

§ 05 De diagnose

In de Strategische Driehoek van Mark Moore is publieke waarde slechts één van de drie hoeken die in samenhang moeten worden bediend. De twee andere zijn operationele capaciteit en politieke legitimiteit.²³ Bij de bekende-toekomst-dossiers is publieke waarde meestal helder en breed gedragen. Niemand wil dat oudere Nederlanders in 2040 zonder passende woningen of zorg komen te zitten. Niemand wil een infrastructuur die ad hoc dichtgaat. De legitimiteitshoek is in deze dossiers, op het niveau van het uiteindelijke doel, geen knelpunt. Het knelpunt zit in de operationele capaciteit, en specifieker in de tijdshorizon waarover die capaciteit kan worden opgebouwd.

De aansturingshorizon van een gemiddelde bewindspersoon ligt onder de twee jaar tussen aantreden en eerste reorganisatie van het departement, en zelden boven de vier jaar in totaal. De Algemene Bestuursdienst hanteert sinds jaren een loopbaanritme waarin topambtenaren tussen drie en zeven jaar in een functie blijven, met een wettelijke maximale benoemingstermijn van zeven jaar voor de Topmanagementgroep. Naar aanleiding van kritiek op kennisverlies kondigde minister Uitermark in juli 2025 aan deze termijn te willen verlengen naar negen jaar of te koppelen aan een vijf-plus-vijf-systematiek; de WRR onderschreef in Deskundige overheid dat ambtelijke tegenspraak in Nederland niet voldoende institutioneel verankerd is en dat selectie- en roulatiebeleid van topambtenaren juist tot kennisverlies leidt.²⁴ De gemiddelde verblijfsduur van gemeentesecretarissen daalt eveneens. In 2024 traden 225 wethouders tijdelijk of definitief terug, het hoogste aantal sinds de invoering van het dualisme in 2002. Politieke vertrouwensbreuken (94), persoonlijke redenen (44) en gezondheidsklachten (38) waren de belangrijkste oorzaken.²⁵ De planhorizon van een hoogspanningsstation, een ouderenzorgvoorziening, een levensloopbestendige wijk, een stelselherziening van de Wlz, een zorgmedewerkersopleiding, een tunnelvervanging, ligt tussen acht en dertig jaar. De aansturingshorizon en de planhorizon liggen om factor drie tot factor tien uit elkaar.

In dit verschil ligt de feitelijke oorzaak van de blindheid. Niet onkunde, niet onwetendheid, niet onverschilligheid. Een institutionele aansturing waarin niemand binnen het systeem persoonlijk de gevolgen draagt van wat over tien jaar speelt, en waarin de prikkelstructuur de bewindspersoon en de topambtenaar beloont voor wat binnen de eigen termijn aantoonbaar is. Het systeem reageert betrouwbaar op urgentie binnen het jaarbudget. Het reageert niet op zekerheid over uitkomsten over twintig jaar.

Mancur Olson voorspelde dit patroon als logische uitkomst van langdurige stabiliteit zonder externe schok: gevestigde belangen accumuleren, hervormingscoalities fragmenteren, het systeem reproduceert zijn eigen verlamming.²⁶ Wat Olson niet expliciet maakte, en wat in de Nederlandse context zichtbaar wordt, is dat zo’n systeem ook een specifieke tijdsignatuur heeft. Het reageert sneller dan ooit op het kortste signaal, een mediastorm, een politieke gevoeligheid, een dossier dat dreigt uit de hand te lopen, en trager dan ooit op het langste signaal, een demografische curve die al een generatie bekend is.

§ 06 Wat in de eigen praktijk zichtbaar wordt

In een interim-opdracht bij een centrumgemeente in een vergrijzende regio, in de jaren rond 2022, werd ik gevraagd om een meerjarenplan voor de Wmo te formuleren. De cliëntpopulatie zou in twintig jaar verdubbelen. Het personeel kromp door pensionering. De aanbestedingscyclus van de regionale jeugdhulp en de Wmo-ondersteuning werkte op vierjarige contracten. Het college had een horizon van twee jaar tot de volgende verkiezingen. De gemeentesecretaris was net binnen, de derde in vier jaar.

Wat technisch nodig was, een meerjarige investering in arbeidsmarktopbouw, een contractlandschap dat opschaalde naar tien jaar, een vastgoedstrategie voor wijkverpleging en gezamenlijke woonvormen, en een interbestuurlijk gesprek met de centrumgemeente en het zorgkantoor over wie wat zou opvangen, viel buiten de bevoegdheidshorizon van iedereen aan tafel. Geen van de bestuurders zat tegen het probleem aan dat zij tien jaar later zouden moeten oplossen. Niet één van de ambtenaren zou over zes jaar nog op die plek zitten. De meerjarennota die uiteindelijk werd vastgesteld, beschreef wat er goed was uitgewerkt, en bleef stil op de kostenposten waar binnen vier jaar geen ruimte voor was. De sleutelbesluiten zijn doorgeschoven naar het volgende college.

Dit is geen verwijt aan die bestuurders en ambtenaren. Ze deden wat het systeem beloont. De observatie is dat het systeem precies dit patroon produceert wanneer iemand probeert wel anticiperend te handelen. Wie de moed heeft om een meerjarennota in te dienen die over zes jaar pijn doet, levert daarmee een mooi cadeau aan haar opvolger en weinig tot niets aan haar eigen reputatie. De prikkel is asymmetrisch. De anticipatie is onbeloond. Het uitstel is risicoarm.

§ 07 Handelingsperspectief

Het patroon laat zich niet doorbreken met betere prognose-instrumenten. Daaraan is geen gebrek. CBS, SCP, WRR, RIVM, PBL en CPB leveren al decennia een doorlopende stroom van projecties die de bekende toekomsten in steeds preciezere vorm beschrijven. Het probleem zit niet in het zien. Het zit in het kunnen vasthouden van wat is gezien tot voorbij de eerste politieke cyclus.

Drie ingrepen kunnen de tijdsignatuur veranderen.

Anticipatieve budgettering. De Wlz, de zorgarbeidsmarkt, de woningvoorraadsamenstelling, het regenwaterbeheer, de netcapaciteit en het areaalonderhoud zijn dossiers waarin de uitgavencurve over vijftien tot dertig jaar binnen smalle bandbreedte voorspelbaar is. De begrotingssystematiek van het ministerie van Financiën werkt in jaarschijven met meerjarenramingen die functioneel als reservering werken maar in de praktijk in elk regeerakkoord opnieuw onderhandelbaar zijn. Een institutionele scheiding tussen anticipatieve budgetten, die over een rolling horizon van vijftien jaar boekhoudkundig zijn vastgelegd en alleen via een verzwaarde procedure kunnen worden bijgesteld, en discretionaire budgetten, die het normale begrotingsregime volgen, zou de reactieve cyclus doorbreken. Het Deltafonds en de werkwijze van de Deltacommissaris bewijzen dat het in Nederland kan. Het is een institutionele keuze om die werkwijze uit te breiden naar andere bekende-toekomst-dossiers.

Lange-termijn-eigenaarschap met een persoonsgebonden waarborg. Het Britse stelsel kent met de figuur van de accounting officer een uitgewerkte, persoonsgebonden waarborg tegen onverantwoord overheidsuitgeven. De accounting officer, in een departement vrijwel altijd de permanent secretary, draagt op grond van Managing Public Money van HM Treasury een eigen verantwoordelijkheid jegens het Lagerhuis voor rechtmatigheid, behoorlijkheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid van de departementale uitgaven.²⁷ Voor grote projecten in de Government Major Projects Portfolio is bovendien een schriftelijke Accounting Officer Assessment verplicht, waarvan een samenvatting wordt gepubliceerd.²⁸ Kan een accounting officer instemming met een voorgenomen besluit niet verantwoorden, dan vraagt hij of zij om een ministerial direction, een formele schriftelijke instructie van de minister die wordt gepubliceerd en naar het National Audit Office en de Public Accounts Committee gaat. De politieke verantwoordelijkheid komt daarmee expliciet bij de minister te liggen.²⁹ Tussen 1990 en begin 2026 zijn op deze wijze 107 directions openbaar geworden, in 2025 onder meer over de overheidssteun aan British Steel en aan Jaguar Land Rover.³⁰

In Nederland kiest de Staatscommissie rechtsstaat in haar rapport van 10 juni 2024, De gebroken belofte van de rechtsstaat, een andere route. Verbetervoorstel 2 vraagt om selectie van topambtenaren op rechtsstatelijk besef, naast vakkennis en strategisch talent, en om opname van rechtsstatelijk leiderschap in het curriculum van de Algemene Bestuursdienst.³¹ Verbetervoorstel 3 introduceert een rode kaart voor uitvoeringsorganisaties wanneer beleid onuitvoerbaar of onrechtsstatelijk is.³² Het kabinet-Schoof neemt de eerste lijn grotendeels over, met een verplicht startprogramma voor nieuwe topambtenaren sinds mei 2025 en een persoonlijk publiek leiderschapsplan vanaf 2026, en heeft de rode kaart in onderzoek genomen.³³ Een Nederlands equivalent van de Britse direction-procedure, dat wil zeggen een persoonlijk gemandateerde topambtenaar met een geformaliseerde, openbare escalatieplicht naar parlement en Rekenkamer, ontbreekt vooralsnog. De WRR onderschreef in juli 2025 in Deskundige overheid dat ambtelijke tegenspraak in Nederland niet voldoende institutioneel verankerd is en dat selectie- en roulatiebeleid van topambtenaren juist tot kennisverlies leidt.³⁴ De ingreep die nodig is, ligt voorbij wat de Staatscommissie heeft voorgesteld: persoonlijke verantwoordelijkheid van een topambtenaar voor de keten-uitkomst over een termijn van acht tot vijftien jaar, met juridische bescherming bij kritisch advies, een schriftelijke escalatieplicht wanneer de bewindspersoon koers wenst die buiten de toetsingscriteria valt, en het loslaten van het ABD-loopbaanritme voor de positie waarop deze functie rust. Dat is een breuk met de ABD-logica zoals die sinds 1995 functioneert. Zonder die breuk is de structurele kortzichtigheid niet op te heffen.

Persoonlijke verantwoordelijkheid voor ketenresultaten. Voor specifieke dossiers met een duidelijke planhorizon, ouderenzorginfrastructuur, netuitbreiding, hoofdwegennetonderhoud, woningmarktsamenstelling, kan een institutie naar Brits voorbeeld worden ingericht: een commissaris met grondwettelijke onafhankelijkheid, een meerjarig mandaat dat de electorale cyclus overstijgt, een eigen budgetlijn en een rapportageplicht aan de Tweede Kamer die niet via een departement loopt. Geen techno-democratie, maar een institutionele bescherming van het lange-termijn-publieke-belang tegen de kortzichtigheid van het democratische proces zoals dat in jaarcycli werkt. De Algemene Rekenkamer functioneert al op die basis. De Deltacommissaris functioneert op die basis. Voor de bekende-toekomst-dossiers waar de planhorizon de electorale horizon ver overstijgt, is uitbreiding van die institutionele logica de meest werkbare ingreep.

§ 08 Slot

In de eerste vijf papers van deze reeks beschreef ik telkens een specifiek mechanisme waarmee institutionele dissociatie zich naar de samenleving doorzet. Dit handtekening-essay benoemt iets dat door alle vijf de mechanismen heen werkt: een gedeelde tijdsignatuur, waarin het Nederlandse openbaar bestuur structureel reageert op het kortste signaal en structureel niet handelt op het langste signaal, ook als het langste signaal al twintig jaar in de boeken staat.

De diagnose is bestuurlijk. Het Nederlandse polderbestuur is geoptimaliseerd voor consensus, voor evenwichtige besluitvorming binnen het zicht van de kiezer en voor bestuurlijke beweeglijkheid onder politieke druk. Die optimalisatie heeft een prijs. De prijs is dat alles wat buiten het zicht ligt, geen drukkende stem heeft in het bestuurlijke gesprek. De gepensioneerde van 2040 is geen kiezer in 2026. Het nog-niet-aangelegde stroomstation maakt nog geen geluid. De bewoner van een wijk die nog niet onbetaalbaar is geworden, klaagt nog niet bij de gemeenteraad. Het systeem reageert op stemmen, en wat geen stem heeft, krijgt geen ruimte.

Dat is geen onveranderlijke wet. Het is een ontwerpkenmerk dat institutioneel kan worden gecorrigeerd. De drie hier voorgestelde ingrepen, anticipatieve budgettering, lange-termijn-eigenaarschap met een persoonsgebonden waarborg, en persoonlijke verantwoordelijkheid voor ketenresultaten op horizonten van acht jaar of meer, zijn geen technocratische voorstellen. Ze vragen om een politieke keuze die zegt: er zijn dossiers waar het democratische proces in zijn jaarlijkse vorm structureel onder presteert, en daar bouwen we institutionele bescherming op die de lange termijn niet aan de gunst van het volgende kabinet overlaat.

Dat is een keuze die in de huidige politieke conditie moeilijk hardop te formuleren is. Het komt te dicht bij de erkenning dat het democratische proces in zijn dagelijkse vorm bepaalde dingen niet kan. Maar de erkenning is allang feitelijk. De vraag is alleen of zij wordt vertaald naar institutioneel ontwerp, of dat we doorgaan met een patroon waarin we elke vijf tot tien jaar publiekelijk verbaasd zijn dat een toekomst die altijd kenbaar was, ons nu inhaalt.

Dit handtekening-essay is een bouwsteen voor het volgende paper in deze reeks, Achter op de snelheid, waarin een tweede tijdsignatuur wordt benoemd: niet de structurele kortzichtigheid tegenover bekende toekomsten, maar de structurele tempo-asymmetrie tegenover exogene veranderingen die het bestuur op snelheid voorbij rijden. De twee handtekeningen samen, blindheid voor wat al kenbaar is en achterstand op wat zich voordoet, vormen de tijdsignatuur waarbinnen alle vijf de doorwerkingen pas volledig begrijpelijk worden. Het syntheseluik De gestolde tijdgeest zal beide met de cumulatieve electorale en culturele uitkomsten verbinden.

In hoofdstuk 9 van De Richting van de Beweging werk ik borging uit als de primaire KPI van het interim-werk, met de stelling dat succes wordt gemeten aan wat blijft staan na vertrek. In de instituutslaag waarop dit paper opereert, is de overeenkomstige vraag of de institutionele architectuur überhaupt een geheugen heeft dat lang genoeg meegaat om op de bekende toekomst te kunnen handelen. Bij ontstentenis van zo’n geheugen is borging op organisatieniveau een zinvolle interventie, en op stelselniveau een gebaar tegen de wind. Dit paper formuleert wat er aan dat stelsel-geheugen ontbreekt en wat er institutioneel voor in de plaats moet komen.

Colofon

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering.

Dit paper is het zesde in de Statecraft-reeks Doorwerking, een acht-delige diagnose van de externe symptomatologie van institutionele dissociatie. Blind voor bekende toekomst is de eerste van twee handtekening-essays die de tijdsignatuur benoemen die door de vijf vorm-papers heen werkt. Het volgende paper, Achter op de snelheid, behandelt de complementaire tempo-asymmetrie. Het slotpaper, De gestolde tijdgeest, brengt vorm en handtekening samen in een synthese over de cumulatieve neerslag op samenlevingsniveau.

De reeks bouwt door op het corpus dat in De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding, 2026) de praktijklaag levert, in Allemaal Ontheemd de menselijke laag, en in Decline and Revival de civilisatorische tijdslaag.

Contact en abonnement: Statecraft.nl/contact

Voetnoten

¹ CBS, Kernprognose 2025-2070: 20,6 miljoen inwoners verwacht in 2070, longread Statistische Trends, 16 december 2025. Het aandeel vijfenzestigplussers stijgt van 21 procent eind 2025 naar 25 procent in 2040 en verder naar 26 procent in 2070. Het absolute aantal vijfenzestigplussers loopt op van 3,8 miljoen eind 2025 naar 4,8 miljoen vanaf 2040 en 5,4 miljoen in 2070. Voor de regionale spreiding zie PBL/CBS, Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2022-2050. Eerdere CBS- en PBL-prognoses vanaf 2010 voorspelden binnen marges dezelfde curve.

² Coöperatie VGZ, Personeelstekort zorg, doorlopende monitor 2024-2026, op basis van AZW-cijfers en CBS-vacaturestatistiek; Sociaal-Economische Raad, Waardevol werk: agenda voor de arbeidsmarkt, 2023, waarin de noodzaak van twee miljoen zorgmedewerkers in 2040 cijfermatig wordt onderbouwd op basis van de WRR-prognose. De vacaturegraad in zorg en welzijn lag in 2024-2025 structureel rond 44-46 per duizend banen, het hoogst in de GGZ en het sterkst stijgend in de jeugdzorg.

³ PBL/CBS, Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2022-2050, met name de regionale uitwerking voor Zeeuws-Vlaanderen, Oost-Groningen, Zuid-Limburg en de Achterhoek; SCP, Regionale verschillen in voorzieningen, doorlopende monitor; Algemene Rekenkamer, Krimpregio’s en bestuurlijke aandacht, 2023.

⁴ WRR, Kiezen voor Houdbare Zorg. Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak, rapport nummer 104, september 2021, in het bijzonder bijlage 3 met de berekeningssystematiek. De prognose dat in 2040 één op de vier en in 2060 één op de drie werkenden in de zorg moet werken om aan de zorgvraag te voldoen, gaat uit van ongewijzigd beleid en is door RIVM, SCP en VWS in latere jaren binnen marges bevestigd.

⁵ Zorgverzekeraars Nederland en Zorginstituut Nederland, Landelijke rapportage wachtlijsten verpleegzorg (Wlz) 4e kwartaal 2023, mei 2024, https://www.zn.nl/app/uploads/2024/05/Q4-2023-Rapport-Wachtlijsten-Verpleeghuiszorg.pdf.

⁶ Zorgverzekeraars Nederland en Zorginstituut Nederland, Landelijke rapportage wachtlijsten verpleegzorg (Wlz) 4e kwartaal 2024, april 2025, en Q2 2025, oktober 2025, https://www.zn.nl/app/uploads/2025/04/Rapport-Wachtlijsten-Verpleeghuiszorg-Q4-2024-definitief.pdf en https://www.zn.nl/app/uploads/2025/10/Rapport-Wachtlijsten-Verpleeghuiszorg-Q2-2025.pdf. Sinds 1 januari 2021 hanteert het Zorginstituut vier wachtstatussen: urgent plaatsen, actief plaatsen, wacht op voorkeur en wacht uit voorzorg. De groep wacht uit voorzorg, circa 11.826 personen op 1 januari 2025, telt niet mee in het officiële wachtlijstcijfer.

⁷ ActiZ, Hoe staat het met de wachtlijsten voor verpleeghuizen?, geraadpleegd 28 april 2026, https://www.actiz.nl/hoe-staat-het-met-de-wachtlijsten-voor-verpleeghuizen.

⁸ Ministerie van VWS, antwoorden bij begroting 2021, tabel met Wlz-uitgaven 2015-2020; CBS, Uitgaven overheid richting 500 miljard euro, longread 2025, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/diversen/2025/overheidstekort-toegenomen-in-2024-schuld-relatief-laag/3-uitgaven-overheid-richting-500-miljard-euro.

⁹ CBS, Uitgaven gezondheidszorg stegen in 2024 met 8,1 procent, persbericht 27 mei 2025: de totale zorguitgaven (internationale definitie) stegen met 8,1 procent tot 113,5 miljard euro; binnen dat persbericht wordt de Wlz-stijging op 11 procent gemarkeerd. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2025/22/uitgaven-gezondheidszorg-stegen-in-2024-met-8-1-procent.

¹⁰ Ministerie van Financiën, Ontwerpbegroting VWS 2024, paragraaf 6.4, https://www.rijksfinancien.nl/memorie-van-toelichting/2024/OWB/XVI/onderdeel/2111874; Algemene Rekenkamer, Verantwoordingsonderzoek 2024 — Rapport bij het Jaarverslag VWS, 21 mei 2025.

¹¹ WRR, Kiezen voor Houdbare Zorg, WRR-rapport 104, 15 september 2021, https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2021/09/15/kiezen-voor-houdbare-zorg.

¹² Ministerie van Financiën en VWS, IBO Ouderenzorg — Niets doen is geen optie, 2021. Ondersteunende prognoses in RIVM, Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2024 — Kiezen voor een gezonde toekomst, juni 2024, https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2024-0110.pdf.

¹³ PBL/CBS, Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2022-2050, hoofdstuk vergrijzing; de prognose voor 2035 voorziet voor Midden-Limburg een aandeel vijfenzestigplussers van 30,9 procent, en in een groot deel van de gemeenten in Oost-Groningen, Delfzijl en omgeving, de Achterhoek, Zeeuws-Vlaanderen en Zuid-Limburg een aandeel boven dertig procent.

¹⁴ Netbeheer Nederland, Stand van de Uitvoering Q1 2025, maart 2025, https://www.netbeheernederland.nl/sites/default/files/2025-03/stand_van_de_uitvoering_q1_2025_1.pdf; Stand van de Uitvoering maart 2026 zoals geciteerd in Derde voortgangsrapportage Landelijk Actieprogramma Netcongestie, april 2026.

¹⁵ ACM, Voorrang maatschappelijke projecten blijft mogelijk met nieuw prioriteringskader, december 2025, https://www.acm.nl/nl/publicaties/acm-voorrang-maatschappelijke-projecten-blijft-mogelijk-met-nieuw-prioriteringskader; TenneT, persbericht 21 april 2026 over voorgenomen aansluitstop kleinverbruikers in Gelderland, Utrecht en Flevoland per 1 juli 2026.

¹⁶ Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2024 ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 21 mei 2025, https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2025/05/21/vo-2024-ienw; bevestiging in Aanhangsel Handelingen 2025-2026, nr. 682.

¹⁷ Algemene Rekenkamer, persbericht Tekort Rijkswaterstaat voor instandhouding groter dan gedacht, 21 mei 2025, https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2025/05/21/tekort-rijkswaterstaat-voor-instandhouding-groter-dan-gedacht.

¹⁸ Rijkswaterstaat en Iv-Infra, Prognoserapport Vervanging en Renovatie 2022; Inventarisatie kunstwerken, Kamerstuk 31200-XII-5-b1; De Ingenieur, Achterstallig onderhoud: wie knapt de bruggen op?, 2024, https://deingenieur.nl/en/artikelen/achterstallig-onderhoud-wie-knapt-de-bruggen-op.

¹⁹ Rijkswaterstaat, projectpagina A15: nieuwe oeververbinding Suurhoffbrug, https://www.rijkswaterstaat.nl/wegen/projectenoverzicht/a15-nieuwe-oeververbinding-suurhoffbrug.

²⁰ Rijkswaterstaat, Hogere kosten voor renovatie Van Brienenoordbrug, mei 2025, https://www.rijkswaterstaat.nl/nieuws/archief/2025/05/rijkswaterstaat-rekent-op-hogere-kosten-voor-renovatie-van-brienenoordbrug.

²¹ Tweede Kamer, Kamerstukken 36410-A, nrs. 2 en 8, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36410-A-8.html.

²² Minister van IenW, Kamerbrief Meerjarenplan Instandhouding RWS-netwerken 2025-2030, 1 juli 2025, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2025/07/01/meerjarenplan-instandhouding-rijkswaterstaat-netwerken-2025-2030; Aanhangsel Handelingen 2025-2026, nr. 682.

²³ M.H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995. Voor toepassing op de Nederlandse interim-praktijk zie hoofdstuk 3 van De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding, 2026).

²⁴ Minister van BZK, Kamerbrief over de opvolging van de hervormingsagenda voor versobering van de Algemene Bestuursdienst, 11 juli 2025, Kamerstuk 31490, nr. 388, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2025/07/11/kamerbrief-over-opvolging-hervormingsagenda-voor-versobering-van-de-algemene-bestuursdienst-abd; WRR, Deskundige overheid, WRR-rapport nr. 113, 8 juli 2025, https://www.wrr.nl/site/binaries/site-content/collections/documents/2025/07/08/deskundige-overheid/WRR-Rapport+nr.+113+Deskundige+Overheid.pdf.

²⁵ De Collegetafel, Wethoudersonderzoek 2024 — Recordaantal wethouders weg, in opdracht van Binnenlands Bestuur, januari 2025, https://www.decollegetafel.nl/2025/actueel/wethoudersonderzoek-2024-recordaantal-wethouders-weg/.

²⁶ M. Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982. Voor de Nederlandse toepassing van Olsons institutionele sclerose-these zie ook Decline and Revival en het hoofdstuk over de Jan Salie-mentaliteit als hedendaagse manifestatie van bestuurlijke verstarring.

²⁷ HM Treasury, Managing Public Money, juni 2025, hoofdstuk 3, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/684ae4c6f7c9feb9b0413804/Managing_Public_Money.pdf.

²⁸ HM Treasury, Accounting officer assessments: guidance, geactualiseerd 12 juni 2025 (DAO 02/25), https://www.gov.uk/government/publications/accounting-officer-assessments.

²⁹ HM Treasury, Managing Public Money, juni 2025, sectie 3.4; HM Treasury en Cabinet Office, collectie Ministerial Directions, https://www.gov.uk/government/collections/ministerial-directions.

³⁰ Institute for Government, Ministerial directions, explainer, laatste update 17 februari 2026, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/ministerial-directions.

³¹ Staatscommissie rechtsstaat, De gebroken belofte van de rechtsstaat. Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger, 10 juni 2024, blz. VI: “Een speciale verantwoordelijkheid is weggelegd voor topambtenaren en leidinggevenden binnen departementen en andere overheidsorganen. Juist zij moeten de rechtsstaat uitdragen en in staat zijn erop aan te sturen.”

³² Idem, verbetervoorstel 3.

³³ Ministers Uitermark (BZK), Van Hijum (SZW), staatssecretaris Struycken (Rechtsbescherming), Kabinetsreactie op het adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat, 4 juli 2025, Kamerstuk 29279, nr. 981, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2025/07/04/kamerbrief-kabinetsreactie-op-adviesrapport-staatscommissie-rechtsstaat.

³⁴ WRR, Deskundige overheid, WRR-rapport nr. 113, 8 juli 2025, https://www.wrr.nl/site/binaries/site-content/collections/documents/2025/07/08/deskundige-overheid/WRR-Rapport+nr.+113+Deskundige+Overheid.pdf.