De gedissocieerde trias — Statecraft

§ 1 · Een raadsvergadering die overal had kunnen plaatsvinden

Op een dinsdagavond in een gemeente met 110.000 inwoners stelde de raad de Strategische Visie Sociaal Domein 2025-2029 vast. Het document telde negenenvijftig pagina’s en was voorbereid in een zogenoemd brede maatschappelijke dialoog die aan de visie zelf voorafging. De wethouder bedankte de inwoners die hadden meegedacht. De fracties waardeerden het stuk in volgorde van coalitie en oppositie. Eén raadslid van een lokale partij stelde een vraag over de positie van mantelzorgers. Het amendement dat daarop volgde, voegde aan paragraaf vier een zin toe over erkenning van informele zorg. Het amendement werd unaniem aangenomen. Na anderhalf uur was de visie vastgesteld.

Wie het stuk de ochtend daarna naast de visies van zes andere middelgrote gemeenten zou leggen, vindt dezelfde tekst in vrijwel dezelfde formuleringen terug. De inwoner staat centraal. Wij werken integraal en domeinoverstijgend. Preventie en vroegsignalering versterken de sociale basis. Nabij, eigenwijs en effectief. Een leven lang meedoen. Eigen kracht waar het kan, ondersteuning waar het moet. De passages over jeugd zijn parafrases van de Hervormingsagenda Jeugd. De passages over Wmo zijn parafrases van de Toekomstagenda VWS. De passages over participatie volgen het Breed Offensief en de hoofdlijnen van de stelselwijziging Participatiewet. De passages over bestaanszekerheid leunen op het IBO Vereenvoudiging Inkomensondersteuning en de SCP-monitoring. Wat de gemeente zelf inbrengt, is op de marge van de marge.

Een raadslid dat dit constateert, kan twee dingen denken. De eerste gedachte is dat het stuk goed is, want het sluit aan bij de landelijke kaders en de wetenschappelijke stand van zaken. De tweede gedachte is dat het stuk de raad niets te kiezen geeft, want alle materiële richtingen zijn elders al vastgelegd. Beide gedachten zijn waar. Het probleem is dat zij niet als probleem worden ervaren, omdat de raad het patroon herkent als hoe het hoort.

Dit paper analyseert dat patroon op het niveau waarop het ontstaat. Niet als een lokaal probleem van zwakke kaderstelling of van wegkijkende raden, maar als de uitkomst van een rolverwisseling in de Nederlandse trias politica. Een rolverwisseling die de Grondwet niet erkent, die geen wetgever heeft besloten, en die niemand ongedaan maakt omdat zij over zeven decennia langs vele kleine stappen is opgebouwd. Wat het document op de raadstafel laat zien, is geen falende raad. Het is een raad die wordt gevraagd vorm te geven aan inhoud waarover hij niet beslist.

§ 2 · De dissociatieve lens, één hoogte hoger

In de drie eerdere reeksen van Statecraft is de dissociatieve lens uitgewerkt voor organisaties (Reeks I), voor de doorwerking van die organisaties op burgers en sociale weefsels (Reeks II) en voor de cognitieve patronen waarmee dissociatie zichzelf in stand houdt (Reeks III). Wat in dit slotpaper aan de orde komt, is dat dezelfde lens ook van toepassing is op de constitutionele architectuur van de staat. Wat in een uitvoeringsorganisatie ontkoppeling van de bedoeling heet, heet op constitutioneel niveau ontkoppeling van de functie. Wat in een organisatie vorm-laundering werd genoemd, het herverpakken van inhoudloze processen in legitieme vormen, is op het hoogste niveau de raadsvergadering die kaders stelt waarover zij niet beslist.

De stelling van dit paper is dat de Nederlandse trias zich heeft geherconfigureerd zonder dat zij is herontworpen. De Grondwet beschrijft een driedeling: wetgevende macht (regering en Staten-Generaal samen), uitvoerende macht (regering en bestuursorganen), en rechterlijke macht. Deze driedeling is sinds 1848 in essentie ongewijzigd gebleven. De Eerste Kamer is een chambre de réflexion, de Tweede Kamer is medewetgever, het kabinet voert uit, de gemeente is autonoom met aanvullende medebewind-taken, en de rechter toetst.

Empirisch klopt vrijwel niets van deze omschrijving meer. De Eerste Kamer functioneert niet als reflectiekamer maar als politieke remfunctie. De Tweede Kamer functioneert niet als medewetgever maar als reflectie- en oordeelsorgaan, met een motie/amendement-ratio die zich in vijftien jaar tijd van zes-op-één naar boven de twintig-op-één heeft verschoven.¹ Het kabinet vervult de feitelijke wetgevende functie via departementale wetgevingsdirecties. De gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen zijn de feitelijke uitvoerende macht geworden, maar dragen daarnaast een quasi-normstellende last die de Grondwet aan de raad als kaderstellend orgaan toeschrijft zonder hem het materiaal te leveren waarover dat kader gaat. De rechter heeft een normvormende functie aanvaard die in de Grondwet niet voorzien is, getuige Urgenda en de drie box 3-arresten.² En Brussel houdt voor een groeiend deel van het materiële recht het primaat, zonder dat een Nederlandse instantie het volle gewicht van die werkelijkheid op haar plek in het stelsel draagt.

Zes ontvangers van constitutionele functie waar er drie waren ingericht. De architectuur is niet herzien, alleen gevuld vanuit een andere logica dan die waarvoor zij was bedoeld.

§ 3 · Wat het familietrauma-onderzoek leert over rolverwisseling

In de literatuur over gezinssystemen onder druk is rolverwisseling een herkend, maar in zijn werking onderschat fenomeen. Wanneer ouders door verslaving, ziekte, depressie, conflict of ander structureel onvermogen hun ouderlijke functie niet meer kunnen vervullen, neemt vaak een kind die functie over. Het kind regelt de boodschappen, troost het rouwende ouder, bemiddelt tussen broers en zussen, voert gesprekken met instanties. Boszormenyi-Nagy beschreef dit in 1973 onder de term parentificatie; Jurkovic werkte het uit in Lost Childhoods (1997).³ De diagnostische kern van het patroon is niet dat het kind te zware taken op zich neemt. Dat zou met goede begeleiding op te lossen zijn. De kern is dat de rolverwisseling binnen het gezin als normaal wordt ervaren. Niemand benoemt het. Niemand corrigeert het. Het kind voelt zich gewaardeerd om wat het draagt en weet niet hoe een gezin er anders uit zou zien. De ouder voelt zich ontlast en functioneert verder zonder zichtbaar onvermogen. Van buiten oogt het gezin competent. Een buitenstaander die naar de uitkomsten kijkt, ziet vooral wat goed gaat.

De prijs is dat de architectuur structureel verstoord is. Het kind ontwikkelt een chronische verantwoordelijkheidsoriëntatie die in volwassen relaties terugkomt. De ouder verleert het ouderlijke handelen en kan het later niet meer terughalen. Het systeem werkt, maar de werking is afhankelijk van een rolverdeling die de oorspronkelijke functies omkeert. Bij stress raakt zo’n systeem ontwricht, want de eigenlijke ouder kan op het cruciale moment niet ingrijpen.

Een organisatie of een staat is geen gezin. De analogie heeft methodologische beperkingen die de psychiatrische literatuur kent en die in dit paper niet worden weggepoetst. Maar één lijn is overdraagbaar, en zij is voor het Nederlandse openbaar bestuur diagnostisch nuttig. Wanneer een institutioneel systeem onder langdurige druk de oorspronkelijke rolverdeling niet kan dragen, ontstaat geen open instortingscrisis. Er ontstaat een rolverwisseling die zich gedraagt als de nieuwe normaliteit. Wat de Grondwet aan de raad toeschrijft, wordt door de raad niet meer gedaan, maar de raad blijft het rituaal voltrekken. Wat de Grondwet aan de wetgever toeschrijft, wordt door de wetgever in formele zin nog wel gedaan, maar de feitelijke normvorming is naar het departement geschoven. Wat de Grondwet aan het kabinet toeschrijft als uitvoerende macht, wordt grotendeels door medeoverheden uitgevoerd die in dezelfde bepaling als zelfstandige bestuursorganen worden beschreven.

De rolverwisseling is, in de termen die deze reeks gebruikt, gedissocieerd. Niet omdat zij verborgen is, maar omdat zij niet wordt gevoeld als een afwijking. Het stelsel reproduceert zichzelf in de inversie alsof de inversie de oorspronkelijke vorm is.

§ 4 · Artikel 124 en de oorspronkelijke balans

Artikel 124 van de Grondwet is in zijn formulering opmerkelijk evenwichtig. Het eerste lid bepaalt dat voor provincies en gemeenten de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen wordt overgelaten. Het tweede lid bepaalt dat regeling en bestuur kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet. Het is dezelfde bepaling die zowel autonomie als medebewind regelt. De volgorde is niet toevallig: autonomie staat voorop, medebewind is de mogelijkheid van wettelijke vordering.

Wie de constitutionele geschiedenis van het Koninkrijk volgt, ziet dat deze volgorde decennialang in de praktijk werd weerspiegeld. De gemeente was, in de Thorbeckiaanse traditie, primair verantwoordelijk voor wat haar eigen huishouding aanging: lokale wegen, plaatselijke politie tot 1993, lokale belastingen, openbare orde, woningbouw, marktreglementen, schoolgebouwen, riolering, drinkwatervoorziening voor zover lokaal georganiseerd. Medebewind was reëel maar afgebakend: de uitvoering van wettelijke taken die het Rijk niet zelf wilde of kon uitvoeren, met een vergoeding die op uitvoering was gericht en met behoud van substantiële beleidsvrijheid op de gemeentelijke marge.

Tussen 1955 en 2025 heeft die balans zich systematisch verschoven. Niet door één grote stelselwijziging, maar door een opeenstapeling van decentralisaties, kaderwetten en uitvoeringswetten die elk afzonderlijk verdedigbaar waren en die in hun optelsom de verhouding tussen autonomie en medebewind onherkenbaar hebben veranderd. De Bijstandswet 1965 en haar opvolgers tot de Participatiewet 2015. De Algemene Bijstandswet 1996. De Wet voorzieningen gehandicapten 1994. De Wet maatschappelijke ondersteuning 2007. De drie decentralisaties van 2015: Jeugdwet, Wmo 2015, Participatiewet. De Omgevingswet 2024. Het Klimaatakkoord met de Regionale Energiestrategieën sinds 2019. De Hervormingsagenda Jeugd 2023. De Toekomstagenda VWS. Stuk voor stuk medebewind, en stuk voor stuk gepresenteerd als versterking van de gemeentelijke verantwoordelijkheid.

Een ruwe taxatie op uitgavenniveau geeft de orde van grootte. Van het kleine 80 miljard euro dat gemeenten in 2024 uitgaven, betreft naar schatting tachtig tot vijfentachtig procent uitvoering van rijksbeleid in medebewind, met daarbinnen een marge voor lokale invulling die varieert per regeling.⁴ De zuiver autonome gemeentelijke huishouding, in de Thorbeckiaanse zin, is teruggebracht tot een minderheidsdeel van de begroting: openbaar groen, sport, cultuur, lokale evenementen, een deel van de fysieke leefomgeving, lokale heffingen. De rest is uitvoering van wat boven de gemeente is besloten, met een vrijheidsmarge die zich verhoudt tot de hoofdmoot zoals de glaceerlaag tot het gebak.

Het Europees Handvest inzake lokale autonomie van 1985 verlangt in artikel 9 dat de financiële middelen van decentrale overheden in verhouding staan tot hun bevoegdheden. Nederland heeft dit handvest geratificeerd, maar maakte een voorbehoud bij artikel 11 over rechtsmiddelen voor lokale overheden. Wat in het Handvest als grondslag voor lokale autonomie is bedoeld, kan een gemeente in Nederland in een geschil met het Rijk niet aan de bestuursrechter voorleggen.⁵ De juridische asymmetrie zit precies daar waar de feitelijke afhankelijkheid het sterkst is.

§ 5 · De kaderstellende functie als ritueel

De gemeenteraad heeft drie functies in de gangbare bestuurskundige typering: vertegenwoordigen, kaderstellen, controleren. Sinds de dualisering van 2002 zijn deze functies expliciet, en sinds 2015 zijn zij door alle handboeken bestuurskunde opgevoerd als de kern van het lokale democratisch werk. Wat empirisch is gebeurd, is dat de kaderstellende functie zich in de medebewind-domeinen heeft teruggetrokken in een ritueel dat op zichzelf hoogwaardig oogt en feitelijk weinig kiest.

Een eerste blik op het materiaal volstaat om de patronen te zien. Een willekeurige steekproef van tien strategische visies sociaal domein, vastgesteld door tien verschillende gemeenten in 2023 en 2024, levert dezelfde structuur op: een inleiding over de tijd waarin we leven, een analyse waarin demografische ontwikkeling, vergrijzing, complexere problematiek en bestaanszekerheid worden genoemd, een normatief deel met preventie, eigen kracht, integraliteit en domeinoverstijgend werken, een hoofdstuk over partnerschap met inwoners, een hoofdstuk over data en sturing, en een uitvoeringsagenda waarin de feitelijke keuzes naar het college worden doorgeschoven.

De passages zijn niet identiek, maar de overlap is opmerkelijk. Het type stuk dat in 2008 nog uitwisselbaarheid kende op de mate waarin het ambitieus oogde, kent in 2024 uitwisselbaarheid op de mate waarin het uitgewerkt oogt. Wat het onderscheidt is de kwaliteit van de redactie, niet de keuze die eraan ten grondslag ligt.

Een raadslid dat probeert te kiezen, ontdekt dat de keuzeruimte op meerdere niveaus is dichtgemetseld. Op het wettelijk niveau hebben Jeugdwet, Wmo 2015, Participatiewet en Omgevingswet de hoofdrichtingen vastgelegd. Op het beleidsniveau leveren Hervormingsagenda Jeugd, Toekomstagenda VWS, het IBO Inkomensondersteuning en de Aanpak Bestaanszekerheid de operationele kaders. Op het inkoop- en bekostigingsniveau hebben de jeugdregio’s, de Wmo-aanbieders en de SW-bedrijven contracten waarvan de looptijd korter is dan een raadsperiode maar waarvan de hertijdiging op gerommel uitkomt. Op het uitvoeringsniveau hebben de gebiedsteams hun werkroutines opgebouwd in een tempo dat de kaderwijziging te boven gaat. Wat overblijft als kaderstellend werk, is het vaststellen van de tekst waarmee al deze gegevens worden ingepakt.

Dat verklaart waarom de tekstuele leegte tussen gemeenten zo opvallend is. Een visie kan niet inhoudelijk verschillend zijn als de inhoud elders is bepaald. Het stuk kan alleen in toon verschillen: nuchter of bezielend, schraal of welbespraakt, zakelijk of empathisch. De keuze in de marge wordt de werkelijke keuze, en de hoofdkeuze wordt onbenoemd doorgesluisd naar de uitvoeringsorganisatie en naar de aanbieder. In de termen van de Veranderkleuren is de kaderstelling structureel blauw planmatig geworden, met een dunne vernislaag rood om de retoriek te voorzien van menselijkheid, terwijl de werkelijke gele beweging, herverdeling van macht tussen Rijk en gemeente, in geen enkel raadsbesluit aan de orde komt.

In een interim-opdracht in een gemeente met circa 95.000 inwoners, voor het cluster sociaal domein, heb ik in 2018 een raad meegemaakt die zes weken lang werkte aan een nieuwe Strategische Visie Jeugd. De ambtelijke organisatie produceerde drie versies, het college amendeerde die in stilte langs de wensen van de coalitie, en de raad besteedde de avond van de vaststelling aan kleine wijzigingen op de paragraaf over voor wie de gemeente er primair was. Het amendement dat slaagde, voegde toe dat de jeugd zelf gehoord zou worden in de uitvoering. De keuzes die het werk inhoudelijk zouden hebben veranderd, hadden te maken met de inrichting van de toegang, de positie van de huisarts in de verwijsroute, en de vraag of de gemeente zelf inkoopcapaciteit zou opbouwen of die aan de jeugdregio zou laten. Geen van deze drie keuzes stond in de visie, omdat een visie die gevoelig zou raken aan deze drie keuzes geen visie meer kan worden genoemd. De visie werd vastgesteld. De inkoop bleef bij de jeugdregio. De toegang bleef ongemoeid. De huisartsenroute bleef onaangetast. Drie jaar later schreef de gemeente een nieuwe visie, met een nieuwe kerngroep van inwoners, een nieuwe redacteur, en een vergelijkbare uitkomst.

Dit is geen verwijt aan de raad. Het is een diagnose van de architectuur waarin de raad opereert. De kaderstelling is gedissocieerd: de vorm wordt voltrokken, de inhoud is elders bepaald, en niemand benoemt het verschil tussen de twee.

§ 6 · De gemeenschappelijke regeling als compensatoire hybride

Een staat die zijn medeoverheden de uitvoering van rijksbeleid oplegt zonder dat de schaal van de individuele medeoverheid die uitvoering kan dragen, ontwikkelt voorspelbaar tussenlagen om het schaalverschil te overbruggen. In Nederland is dat de gemeenschappelijke regeling geworden. In aantal, in volume en in functie is de GR een schaduwoverheid die geen Grondwet kent.

De cijfers laten dit zien. Het GR-register op overheid.nl bevat in 2025 ongeveer 438 gemeenschappelijke regelingen in vier wettelijke vormen: openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie, gemeenschappelijk orgaan en regeling zonder meer.⁶ De gemiddelde Nederlandse gemeente neemt deel aan ongeveer zevenentwintig samenwerkingsverbanden; gemeenten boven honderdduizend inwoners aan ruim dertig.⁷ In financiële termen ging in 2024 ongeveer 13,2 miljard euro door gemeenschappelijke regelingen heen, met daarnaast volumes via centrumconstructies en samenwerkingsovereenkomsten die in geen autoritatieve telling worden meegenomen.⁸ Een wethouder in een gemeente met vijftigduizend inwoners is structureel bestuurslid van een veiligheidsregio, een GGD, een omgevingsdienst, een belastingsamenwerking, een sociale werkvoorziening, een ICT-coöperatie, een werkbedrijf en een jeugdregio.

De Wet versterking democratische legitimatie gemeenschappelijke regelingen, in werking sinds 1 juli 2022, voegt aan dit beeld het kenmerkende patroon toe: in plaats van de structurele vraag te stellen waarom acht tot tien rechtspersonen per gemeente überhaupt zinvol zijn, voegt de wetgever extra waarborgen toe binnen het bestaande stelsel. Een burgerparticipatieparagraaf in elke regeling, een uitgebreidere zienswijzeprocedure, een verplichting tot evaluatie. De papieren controle wordt verhoogd, het feitelijke probleem blijft. De Raad van State betwijfelde in zijn advies bij het wetsvoorstel of de instrumenten een wezenlijke bijdrage zouden leveren.⁹ In het Tweede Kamerdebat formuleerde Renske Leijten het scherper dan de meeste juristen: niemand in de zaal verwachtte dat het democratisch tekort zou verdwijnen.¹⁰ Niemand verwachtte het, niemand stopte de procedure die er namens de democratie blijft optreden.

Dat is precies de werking van het patroon. De GR is geen oplossing voor het schaalprobleem dat door medebewind ontstaat. De GR is een compensatoire hybride die het schaalprobleem opvangt zonder het te benoemen. Voor de raad betekent het dat het deel van de gemeentebegroting dat zich aan zijn directe sturing onttrekt, in twee richtingen tegelijk groeit: naar boven, omdat het Rijk het materiaal dichttimmert, en naar opzij, omdat de uitvoering naar GR-en is verplaatst waar de raad zienswijzen kan indienen maar geen besluit kan nemen. De kaderstellende functie wordt op beide flanken leeggeschept. Op de flank van het materiële beleid omdat de inhoud elders is bepaald. Op de flank van de uitvoering omdat de organisatie elders staat.

Voor de gemeentesecretaris en de directeur sociaal domein die in deze architectuur opereren, is dit geen abstractie. Het is hun dagelijkse werkomgeving. Zij voeren uit wat anderen hebben besloten, zij financieren wat anderen hebben begroot, zij zijn aanspreekbaar op resultaten waarover hun raad geen werkelijke kaders kan stellen. Dat zij dit met integriteit en met goede uitkomsten doen voor een aanzienlijk deel van hun werk, is geen tegenargument. Het is een aanwijzing voor de kracht van het uitvoeringsapparaat dat in een gedissocieerde architectuur nog steeds publieke waarde levert. De Nederlandse uitvoering werkt, in een rolverdeling die niet hoort.

§ 7 · Van inhoud naar vorm: hoe ver kan het Rijk in de uitvoering treden?

De gemeenschappelijke regeling zoals zij in §6 is beschreven, was lange tijd een vrijwillige hybride. Gemeenten besloten zelf, op grond van de Wgr, om met buurgemeenten samen te werken op terreinen waar de individuele schaal tekortschoot. De keuze tot samenwerking, de keuze van de partner, de keuze van de juridische vorm en de keuze van het takenpakket lagen, zij het binnen kaders, bij de raden zelf. Wat sinds de tweede helft van 2025 op het terrein van de jeugdzorg in werking is gezet, is een ander type beweging. Het Rijk schrijft niet meer alleen voor wat de gemeente moet doen, maar legt vast hoe de gemeente zich daarvoor moet organiseren, met welke partners, in welk geografisch verband, langs welke visievorming en onder welk extern toezicht. De vrijwillige hybride wordt daarmee een verplichte hybride, en de vraag verschuift van de inhoud van het medebewind naar de vorm van de uitvoering. Hoe ver kan het Rijk in de uitvoering en in de vorm treden voordat artikel 124 van de Grondwet empirisch leeg is?

De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg, op 7 oktober 2025 door de Eerste Kamer aanvaard en op 1 januari 2026 grotendeels in werking getreden, illustreert het patroon volledig.¹¹ Artikel 2.18 Jeugdwet verplicht gemeenten met ingang van 1 januari 2027 tot regionale samenwerking via een gemeenschappelijke regeling, de Jeugdregio. Gemeenten kunnen kiezen tussen drie wettelijke vormen van de Wgr, openbaar lichaam, centrumgemeente of bedrijfsvoeringsorganisatie, maar zij kunnen niet kiezen om niet samen te werken. De regio-indeling is niet meer een keuze van de deelnemende gemeenten, maar wordt vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur, het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdhulp.¹² Welke vormen van specialistische jeugdhulp regionaal worden ingekocht, is eveneens bij AMvB bepaald. Daarbinnen mogen individuele gemeenten geen verschillende contract- of subsidievoorwaarden hanteren. De Jeugdregio krijgt een eigen begroting, een eigen contracteringsmandaat en een eigen verantwoordingscyclus.

Dezelfde wet verplicht de gemeenten in elke regio tot het opstellen van een regiovisie. De memorie van toelichting biedt de mogelijkheid om de taak om de regiovisie op te stellen bij de Jeugdregio te beleggen, dus weg van de raden die formeel het kaderstellend orgaan zijn. De onderwerpen die ten minste in de regiovisie moeten worden opgenomen, zijn bij AMvB voorgeschreven. Het document dat eerder in dit paper als type werd beschreven, een visie waarvan de inhoud elders is bepaald en waarvan de tekst tussen gemeenten uitwisselbaar is, krijgt hier zijn meest letterlijke wettelijke verankering: een visie die door de raden moet worden vastgesteld, op basis van AMvB-onderwerpen, in een Jeugdregio-vorm waarvan de samenstelling en het takenpakket eveneens bij AMvB liggen. De kaderstelling als ritueel is nu wettelijke verplichting.

In dezelfde wet wordt de Nederlandse Zorgautoriteit aangewezen als toezichthouder op het stelsel. Per 1 januari 2026 doet de NZa stelselonderzoek en vroegsignalering van risico’s voor de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg; per 1 januari 2027 komt daar het toezicht op de financiële bedrijfsvoering en de openbare jaarverantwoording van aanbieders bij.¹³ Daarmee verschuift het toezicht op de uitvoering van het sociaal domein van de gemeenteraad en de bestuurslagen die daarvoor in de gedecentraliseerde architectuur waren aangewezen, naar een centraal landelijk toezichthoudend orgaan dat zijn werkterrein in de zorgmarkt heeft opgebouwd. De Jeugdwet, die in 2015 is gedecentraliseerd onder de noemer dat dichtbij beter is, wordt elf jaar later wettelijk bewaakt door een centrale toezichthouder uit Utrecht.

Naast de Wvbj loopt het wetsvoorstel Reikwijdte Jeugdwet, dat in de eerste helft van 2026 in internetconsultatie is geweest. Het voorstel verplicht iedere gemeente tot het inrichten van een stevig lokaal team, vast te leggen in zowel de Jeugdwet als de Wmo 2015, met taken die in de wet worden gedefinieerd: laagdrempelige informatie en advies, vraagverheldering, basisjeugdhulp en algemene voorzieningen, en toeleiding naar aanvullende jeugdhulp.¹⁴ Een convenant Stevige Lokale Teams, in maart 2026 ondertekend door VNG, VWS, OCW en zeven partijen uit het veld, geeft de inhoudelijke uitwerking. Wat in 2015 ruimte was voor lokale invulling, wordt in 2026 een wettelijke en convenantelijke verplichting met landelijk geuniformeerde inhoud. De ambitie van het voorstel, terugbrengen van het aandeel jongeren in jeugdzorg van één op zeven naar één op tien in 2028, drukt de mate uit waarin het Rijk zich opnieuw aan de uitvoering verbindt na een decentralisatie waarvan de uitvoeringsgevolgen niet bij het Rijk lagen.

Het patroon is niet beperkt tot het sociaal domein. In het ruimtelijk domein heeft de Omgevingswet, in werking sinds 1 januari 2024, een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) verplicht gesteld waarop alle gemeentelijke omgevingsplannen, vergunningaanvragen, regels en besluiten moeten worden ontsloten. Niet alleen de inhoud van het ruimtelijk recht is centraal bepaald, ook het kanaal waarlangs gemeenten met burgers en aanvragers communiceren. Een gemeente die de eigen werkprocessen anders zou willen inrichten, kan dat alleen doen voor zover het DSO de inrichting toelaat. Het Rijk treedt hier niet alleen in de wetgeving en in de organisatievorm, maar in de operationele infrastructuur tot op het niveau van de softwareketen.

Wie deze drie ontwikkelingen naast elkaar legt, ziet een nieuw patroon. De medebewind-route die in §4 is beschreven, was inhoudelijk: het Rijk bepaalde wat. De route van Wvbj, het wetsvoorstel Reikwijdte en het DSO is structureel: het Rijk bepaalt wat, hoe, met wie, in welke vorm, langs welke visievorming, met welk toezicht en op welke softwareketen. De gemeentelijke autonomie waarvan artikel 124 Grondwet spreekt, krimpt niet langer alleen op de inhoud, maar op de organisatorische en infrastructurele werkbasis waarbinnen die inhoud zou kunnen worden ingevuld. De marge waarbinnen een raad kaders zou kunnen stellen, neemt af in dezelfde mate waarin de wettelijke voorschriften toenemen die de marge zelf definiëren.

Een gemeentesecretaris die in 2026 de kaderbrief sociaal domein voor het college voorbereidt, treft een werkomgeving waarin de fundamentele inrichtingskeuzes voor jeugdzorg, lokale teams, regiovisie, contracteringsvoorwaarden, toezichtinstanties, en in het ruimtelijk domein voor planpublicatie en vergunningroute, allemaal door wet of AMvB zijn vastgelegd. Wat te beslissen valt, is hoe het werk binnen die kaders concreet wordt georganiseerd, met welke aanbieders, met welke gebiedsteams, in welk inkoopritme. Dat is reëel werk en het kan reëel verschil maken in uitvoeringskwaliteit. Maar het is geen kaderstelling in de constitutionele zin van het woord. Het is operationeel werk binnen een wettelijk dichtgetimmerd kader, gevolgd door een visievaststelling waarvan de onderwerpen al door een AMvB zijn opgesomd.

De vraag die dit alles oproept, is of de Grondwet artikel 124 in zijn huidige formulering nog beschrijft wat de Nederlandse staat doet. Het tweede lid bepaalt dat regeling en bestuur kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet. Dat woord gevorderd veronderstelt een afgrenzing: medebewind is een inroep op de gemeente, geen overname van haar inrichting. Wanneer een wet de samenwerkingsvorm verplicht oplegt, de regio-indeling bij AMvB bepaalt, de visie inhoudelijk voorschrijft, de toezichthouder centraal aanwijst, de softwareketen verplicht stelt en het takenpakket van het lokale team in detail invult, dan is het niet meer plausibel om het resultaat als gemeentelijke autonomie aangevuld met medebewind te beschrijven. Het is, in functie en in vorm, gedecentraliseerde uitvoering van rijksbeleid door uitvoeringsorganisaties die formeel gemeente heten. Wat de Grondwet daarover zegt, is sinds 1983 niet gewijzigd. Wat de praktijk doet, is op een andere bladzijde geschreven.

§ 8 · De andere vijf assen, in kort bestek

Wat in dit paper voor de medebewind-as is uitgewerkt, geldt mutatis mutandis voor de andere assen van de gedissocieerde trias. Dit paper schetst ze in kort bestek; volgende papers in deze reeks of een eventuele bundeling kunnen ze elk in het detail uitwerken dat zij verdienen.

Het kabinet als feitelijke wetgever. De materiële normvorming heeft zich verschoven van het parlement naar de departementale wetgevingsdirecties. Een willekeurige peildatum laat zien dat het percentage wetsvoorstellen dat zonder amendement wordt aangenomen is opgelopen, en dat de looptijd van het amendementsproces korter is geworden. De inhoudelijke voorbereiding vindt overwegend op het departement plaats. De wetgever in de Grondwet (regering en Staten-Generaal samen) is in de praktijk het kabinet met een parlement dat ratificeert.

De Tweede Kamer als reflectie- en oordeelsorgaan. De motie-amendement-ratio, die rond 2010 op zes-op-één lag, is in 2024 boven de twintig-op-één uitgekomen. De Kamer doet meer aan zichtbaarheid en oordeelsvorming, en minder aan medewetgeving. Wat in De gedissocieerde wetgever (Statecraft, april 2026) is gedocumenteerd, vormt op deze as het zwaartepunt: een organisatie die haar oorspronkelijke functie heeft verruild voor een functie die haar grondwettelijke positie niet beschrijft.

De Eerste Kamer als politieke remfunctie. De Eerste Kamer functioneert niet meer als chambre de réflexion, maar als politieke remfunctie waarin coalitie-arithmetiek doorslaggevend wordt voor wetten die de Tweede Kamer reeds heeft aanvaard. De verwerpingen in 2024 zijn op fractielijnen te projecteren met een precisie die de oorspronkelijke functie van de Senaat tegenspreekt.

De rechter als normvormer. Urgenda (HR 2019), de drie box 3-arresten (HR 2021, 2024) en de Harderwijk-uitspraak (ABRvS 2022) zijn elk afzonderlijk verdedigbaar en gezamenlijk illustratief: de rechter heeft een normvormende functie aanvaard die de Grondwet niet voorziet, omdat de wetgever zijn functie niet meer met dezelfde scherpte vervult. Dat is geen activistische rechter. Het is een rechter die de leegte vult.

Brussel als materieel medewetgever. Een groeiend deel van het Nederlandse materiële recht heeft zijn primaat in Brussel: mededinging, milieu, landbouw, financiële markten, gegevensbescherming, digital services, en sinds Next Generation EU ook substantiële delen van investeringsbeleid. De Nederlandse instantie die dit recht in haar eigen functie meeneemt, is in formele zin de Tweede Kamer, in praktijk het kabinet via de COREPER-route, in uitvoering de uitvoeringsorganisatie. De democratische verankering ontbreekt op alle drie de niveaus.

Zes ontvangers. Drie functies. De rolverwisseling is niet asymmetrisch op één as, zij is structureel.

§ 9 · De Strategische Driehoek, op het niveau van de architectuur

De Strategische Driehoek van Mark Moore vraagt waar de spanning zit tussen publieke waarde, operationele capaciteit en politieke legitimiteit.¹⁵ Toegepast op de Nederlandse trias in haar gedissocieerde modus tekent zich een drievoudig patroon af.

Op de hoek van de publieke waarde is de formele ambitie ongewijzigd. De Grondwet is sinds 1983 niet wezenlijk gewijzigd in haar bepalingen over wetgeving, uitvoering en lokaal bestuur. Iedere relevante actor onderschrijft de oorspronkelijke functies. Geen wetenschapper, bestuurder of rechter zou stellen dat de raad geen kaders meer moet stellen, dat de Tweede Kamer geen wet meer moet maken, of dat de gemeente niet zelf over haar huishouding moet beslissen.

Op de hoek van de operationele capaciteit is het beeld omgekeerd. Iedere bestuurslaag heeft binnen haar feitelijke functie operationele capaciteit opgebouwd. De wetgevingsdirectie levert wet, de Eerste Kamer levert ratificatie of remafhandeling, de Tweede Kamer levert moties en oordelen, de raad levert visies en verordeningen, de gemeente levert uitvoering, de GR levert specialistische capaciteit, de rechter levert normvorming. Wat ontbreekt, is operationele capaciteit voor de oorspronkelijke functies waaraan de Grondwet refereert. Een gemeente die zou willen herontdekken wat lokale autonomie inhoudt op een terrein van substantieel financieel gewicht, beschikt niet over de capaciteit om die ruimte te claimen of te veroveren. Het personeel, het denken en de begroting zijn allemaal ingericht op uitvoering van medebewind.

Op de hoek van de politieke legitimiteit is de spanning het scherpst. Iedere actor in dit stelsel ontleent zijn politieke legitimiteit aan een functie die hij niet primair vervult. De raad ontleent legitimiteit aan kaderstelling, terwijl hij overwegend ratificerend werkt. Het kabinet ontleent legitimiteit aan uitvoering, terwijl het overwegend wetgeeft. De Tweede Kamer ontleent legitimiteit aan medewetgeving, terwijl zij overwegend reflecteert. Het stelsel als geheel ontleent legitimiteit aan een grondwettelijke architectuur die niet meer zijn empirische werking beschrijft. Dat is een legitimiteit die zich op geen enkel punt structureel kan herijken, omdat herijking de gedissocieerde modus zou moeten benoemen, en de modus zich juist door benoeming onttrekt.

De Strategische Driehoek wijst hier niet op een hoek die mist. Hij wijst op een geometrie die als geheel niet sluit. Wat in Reeks I voor organisaties werd gediagnosticeerd als gedissocieerde modus, is op constitutioneel niveau dezelfde geometrie: drie hoeken die elk in een eigen vlak liggen, een driehoek die niet meer als driehoek functioneert.

§ 10 · Borging en handelingsperspectief

Het is niet productief om dit paper te eindigen met een revolutionaire schets. Een grondwetsherziening die de feitelijke rolverdeling expliciet maakt, een herinrichting van het binnenlands bestuur naar Deens model, een versterking van de raad door wijziging van de Wgr en de Financiële-verhoudingswet: dit zijn allemaal voorstellen die in beginsel verdedigbaar zijn en waarover sinds 1983 wordt gesproken zonder dat zij vorm hebben gekregen. Het herhalen van die voorstellen is binnen Statecraft een uiting van wat in Reeks III is benoemd als woordcontinuïteit zonder betekeniscontinuïteit: dezelfde formuleringen als veertig jaar geleden, met dezelfde uitkomst.

Wat dit paper kan leveren, is een handelingsperspectief dat aansluit op de positie van senior professionals in dit stelsel: gemeentesecretarissen, concerndirecteuren, programmamanagers regionale samenwerking, leden van directies van GR-en, ABD-functionarissen op uitvoeringsverantwoordelijkheid. Vier handelingsperspectieven sluiten aan op de centrale stelling van dit paper.

Het eerste handelingsperspectief is benoemen wat de raad doet en wat de raad niet doet. Een gemeentesecretaris die de raadsstukken voorbereidt, kan ervoor kiezen om in de aanbiedingsnotitie expliciet te maken welk deel van de visie of het beleidskader een gemeentelijke keuze is en welk deel een uitwerking is van rijks- of EU-recht. Dit klinkt eenvoudig en is in de praktijk lastig, omdat het de raad confronteert met de werkelijke keuzeruimte. Het effect is dat de tijd van de raad zich richt op wat de raad daadwerkelijk kan kiezen, en dat de andere passages worden behandeld als wat zij zijn: technische ratificatie van bovenliggende kaders. Het rituaal verdwijnt niet, maar het verschuift van performance naar transactie.

Het tweede handelingsperspectief is borging als toets bij elke kaderstelling. Een visie die over vijf jaar nog herkenbaar zal zijn als gemeentelijke keuze, vraagt een ander type vaststelling dan een visie die in dezelfde formuleringen ook elders staat. Borging als KPI vraagt dat een visie of kader zich onderscheidt van de generieke parafrase. Dat onderscheid kan in operationele afspraken liggen (welke aanbieders, welke routes, welke afwijking van het regiomodel), in financiële afspraken (welk percentage van het sociaal-domeinbudget houdt de gemeente apart voor lokale interventies), of in juridische afspraken (welke verordening laat ruimte die in andere gemeenten dichtgetimmerd is). Wat borging niet kan, is afhangen van het tekstuele gehalte van de visie. Borging vraagt dat de tekst iets benoemt dat na vaststelling werkbaar is.

Het derde handelingsperspectief is bewust werk maken van de GR-positie. Een directeur van een gemeenschappelijke regeling werkt in een organisatie die normvormt zonder mandaat daartoe. Dat is geen verwijt aan de directeur. Het is een diagnose van de positie. Wat een directeur kan doen, is de eigen organisatie zo inrichten dat de zienswijzeprocedure niet als ritueel wordt vormgegeven maar als reëel inhoudelijk moment, dat de begroting wordt voorbereid in een tempo dat de raden nog kunnen volgen, en dat de operationele keuzes die wel binnen de eigen marge liggen helder worden gemarkeerd. Dat is geen oplossing voor het democratisch tekort van de GR-architectuur. Het is een ontwerpkeuze binnen een architectuur die niet wordt verbouwd.

Het vierde handelingsperspectief is opbouwen van uitvoeringsdossier voor de gevallen waarin medebewind structureel niet werkt. Wanneer een gemeente of een GR vaststelt dat de combinatie van rijksbeleid, bekostiging en uitvoeringsruimte structureel ontoereikend is, is de eerstvolgende stap niet kortdurend bestuurlijk overleg met BZK of het vakdepartement. De eerstvolgende stap is een dossier dat kwalificeert voor exceptieve toetsing of voor arbitrage, naar het model van de jeugdzorg-arbitrage van mei 2021 onder voorzitterschap van Richard van Zwol. Die arbitrage kende 1,9 miljard euro toe over 2022 en formuleerde de kern in juridische taal: de principes voor de interbestuurlijke financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten vergen dat het Rijk de gemeenten compenseert voor de feitelijke tekorten op de jeugdzorg.¹⁶ Dat een dergelijke principiële uitspraak buiten de bestuursrechter om moest worden afgedwongen, is zelf een diagnose van het stelsel. Maar zij maakt voor de senior bestuurder die in dezelfde positie verkeert, ook duidelijk dat de route bestaat, en dat zij wordt afgelegd door dossiers op te bouwen die de exceptieve toets kunnen dragen.

Dit zijn geen handelingsperspectieven die het patroon doorbreken. Zij zijn handelingsperspectieven die binnen het patroon ruimte maken voor uitvoering die zich aan de inversie weet te verhouden zonder haar te bekrachtigen.

§ 11 · Slot

Een trias politica die zich heeft geherconfigureerd zonder te zijn herontworpen, kent geen herstelmoment dat zich vanuit de architectuur zelf aandient. De Grondwet is sinds 1983 niet gewijzigd op de bepalingen die deze paper raakt. Een herziening op deze punten is, op basis van het politieke landschap van 2025-2026, niet nabij. De feitelijke rolverdeling reproduceert zichzelf, juist omdat zij niet wordt benoemd als rolverdeling. De raad stelt visies vast die hij niet kiest, het kabinet wetgeeft via departementen die in geen Grondwet staan, de Eerste Kamer remt op coalitielijnen die haar niet zijn opgedragen, de Tweede Kamer reflecteert op een productie waar zij niet voor verantwoordelijk is, de rechter normeert op gronden die buiten de wet liggen, en Brussel beslist over recht dat in Nederland wordt uitgevoerd door overheden die het niet zelf hebben gemaakt.

Dat is een werkende staat. Hij levert een aanzienlijk deel van zijn publieke waarde, ondanks de inversie. Het uitvoeringsapparaat houdt het grotendeels overeind. De rechter levert sinds Urgenda en de box 3-arresten een vorm van bescherming die de oorspronkelijke wetgever niet meer levert. De gemeente voert uit wat het Rijk besluit, met de empathie en de competentie van professionals die hun werk willen doen.

Wat ontbreekt, is dat de inversie zichzelf benoemt. Zolang dat ontbreekt, blijft de architectuur opereren als een gezin waarin het kind het huis runt, het ouder onzichtbaar wordt, en niemand zich verbaast over wie er aan tafel zit. Het systeem werkt. De vraag van Statecraft is wat ervan staat als de stress oploopt. Dat is een open vraag. Dit paper levert er geen antwoord op. Het levert alleen de begripsbouwstenen waarmee senior professionals in dit stelsel hun werk kunnen plaatsen. De diagnose die naam krijgt, is nog niet de diagnose die wordt behandeld. Maar zonder de diagnose blijft elke poging tot behandeling een vorm-laundering van het probleem dat zij beweert op te lossen.

De geparentificeerde raad die de visie vaststelt, is geen falende raad. Hij is een raad die functioneert in een rolverdeling die hem niet hoort toe te vallen. Wie dat ziet, kan binnen die rolverdeling werk leveren dat niet samenvalt met de inversie. Dat is, op de specifieke kruising waarop Statecraft opereert, de hoogste eis aan publiek werk in Nederland in 2026.

Voetnoten

Statecraft · Reeks III, paper 8 · v0.2, mei 2026 · Jacob Huibers

Voor de bredere institutionele en civilisatorische inbedding zie Herstelstaat Nederland (2025), Allemaal Ontheemd (in voorbereiding) en Decline and Revival (2025). Voor het analytisch raamwerk zie De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (in voorbereiding).

De motie/amendement-ratio is uitgewerkt in De gedissocieerde wetgever (Statecraft, april 2026). De cijfermatige ontwikkeling baseert zich op Tweede Kamer parlementaire monitor en op Algemene Rekenkamer-rapportage; de exacte ratio per jaar te verifiëren bij de eindredactie. ↩
HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda); HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963 (kerstarrest box 3); HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704 (rechtsherstel box 3). ↩
Iván Boszormenyi-Nagy en Geraldine Spark, Invisible Loyalties: Reciprocity in Intergenerational Family Therapy (New York: Harper & Row, 1973). Gregory Jurkovic, Lost Childhoods: The Plight of the Parentified Child (New York: Brunner/Mazel, 1997). Voor de Nederlandse gezinstherapeutische receptie zie ook Justine van Lawick en Martine Groen, Geweld in gezinnen (Houten: Bohn Stafleu van Loghum, herziene editie 2014). ↩
De ruwe taxatie van het aandeel medebewind in gemeentebegrotingen is gebaseerd op CBS Iv3-data 2024 (tabel 45069NED) gecombineerd met de uitsplitsing van het Gemeentefonds en de specifieke uitkeringen in Onderhoudsrapportage Specifieke Uitkeringen 2025 (BZK). De exacte verhouding varieert per gemeente en is afhankelijk van de definitie van autonome huishouding. Een gepreciseerde berekening is voor publicatieversie te overwegen. ↩
Verdragstekst Europees Handvest inzake lokale autonomie, Trb. 1987, 63. Het Nederlandse voorbehoud bij artikel 11 is uitgewerkt in de goedkeuringswet, Stb. 1991, 1. ↩
Register gemeenschappelijke regelingen, organisaties.overheid.nl. Telmethoden lopen uiteen; bandbreedte 350-700 afhankelijk van of centrumconstructies en regelingen zonder meer worden meegeteld. ↩
Berenschot, Monitor regionale samenwerking (verschillende edities 2017-2024); NVvR-onderzoek najaar 2017. De orde van grootte is consistent over de jaren. ↩
CBS Iv3, gemeenschappelijke regelingen 2024. Volumes via centrumconstructies en samenwerkingsovereenkomsten zijn niet integraal in deze cijfers opgenomen. ↩
Advies Raad van State W04.20.0015, Staatscourant 2020. ↩
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Plenair verslag debat Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen, mei 2021. ↩
Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg, Stb. 2025, 283. Aanvaard door de Eerste Kamer op 7 oktober 2025. Inwerkingtredingsbesluit Stb. 2025, 358 (5 november 2025): grotendeels per 1 januari 2026, met de bepalingen over verplichte regionale samenwerking (artikelen 2.18, 2.19 en 2.21 Jeugdwet) per 1 januari 2027. Voor de drie Wgr-vormen waaruit de Jeugdregio kan kiezen, zie de memorie van toelichting en het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdhulp. ↩
Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdhulp, Stb. 2025, 358; bevat de regio-indeling, de aangewezen vormen van jeugdhulp die ten minste regionaal worden ingekocht en de onderwerpen die in de regiovisie moeten worden opgenomen. ↩
Wvbj, artikel I onderdelen U en V, met de toezichthoudende taken van de NZa per 1 januari 2026 (stelselonderzoek, vroegsignalering) en per 1 januari 2027 (transparante financiële bedrijfsvoering, openbare jaarverantwoording). Zie ook de toelichting bij Stb. 2025, 358 over de wettechnische koppeling tussen vroegsignalering en de regionale samenwerking. ↩
Wetsvoorstel Reikwijdte Jeugdwet, internetconsultatie 16 februari tot en met 13 april 2026, www.internetconsultatie.nl. Het Convenant Stevige Lokale Teams is op 23 maart 2026 ondertekend door VNG, ministeries van VWS en OCW, Associatie Wijkteams, Samenwerkende Beroepsverenigingen Jeugd, GGD GHOR Nederland, ActiZ Jeugd, MIND, Ieder(in) en Sociaal Werk Nederland. De ambitie van een terugloop van één op zeven naar één op tien jongeren in jeugdzorg in 2028 is uitgewerkt in de kabinetsbrief bij de internetconsultatie. Voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet zie de Omgevingswet (Stb. 2016, 156) en het Omgevingsbesluit, in werking sinds 1 januari 2024. ↩
Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Cambridge MA: Harvard University Press, 1995). ↩
Arbitragecommissie Jeugdzorg onder voorzitterschap van R.J.A. van Zwol, uitspraak mei 2021. Toekenning 1,9 miljard euro over 2022. Citaat uit het Nederlands recht overgenomen via Gedissocieerde Organisaties (Statecraft, 2026). ↩