De illusie van inclusie

De interventiecarrousel: dertig jaar hervormingsmoeheid

Al dertig jaar lang rolt er elke tien jaar een nieuwe term over het onderwijsveld. Weer Samen Naar School in de jaren negentig. Het Rugzakje rond de eeuwwisseling. Passend Onderwijs vanaf 2014. En nu de Routekaart naar Inclusief Onderwijs 2035. Elke hervorming belooft minder bureaucratie en meer maatwerk. Elke hervorming eindigt in een nieuwe bestuurslaag.

Het patroon is herkenbaar voor iedereen die in het openbaar bestuur werkt. De pedagogische expertise wordt vervangen door systeemarchitectuur: consortia, regionale tafels, inkoopmodellen, dekkende netwerken. Er ontstaan nieuwe functies, nieuwe overlegstructuren, nieuwe verantwoordingslijnen. De vraag of het kind er beter van wordt, raakt ondergesneeuwd door de vraag of het systeem er klaar voor is.

Dit is geen cynisme. Het is een empirische constatering. Na drie decennia hervormen zijn de resultaten meetbaar: dalende PISA-scores, groeiende kansenongelijkheid, overbelaste leerkrachten, en een speciaal onderwijssector die wordt uitgekleed zonder dat het regulier onderwijs de vrijgekomen verantwoordelijkheid aankan.

De stilgevallen motor: onderwijs als gebroken sociale ladder

De Inspectie van het Onderwijs sloeg in 2016 alarm: de motor van sociale mobiliteit haperde. Een jaar later gaf de Onderwijsraad in het rapport ‘Kansen bieden, kansen grijpen’ een diepere analyse. De conclusie was hard: het opleidingsniveau van ouders is weer bepalender geworden voor het schoolsucces van kinderen dan het talent van het kind zelf. De school als gelijkmaker verliest terrein.

Dit is niet abstract. Het betekent dat een slim kind in een gezin zonder boekenkast minder kans heeft op een VWO-diploma dan een gemiddeld kind met hoogopgeleide ouders. De verticale stijging, het klimmen op de maatschappelijke ladder via onderwijs, is gestokt. De Onderwijsraad wees in 2019 in ‘Doorgeschoten differentiatie’ op het mechanisme: vroege selectie en beperkte doorstroommogelijkheden tussen onderwijstypen blokkeren de weg naar boven.¹

De PISA-crisis als symptoom

De dalende PISA-scores bevestigen het beeld. Nederlandse vijftienjarigen scoren op leesvaardigheid, wiskunde en natuurwetenschappen significant slechter dan voorgaande generaties. Eén op de drie leerlingen dreigt laaggeletterd van school te komen.² Dit zijn niet de scores van een land dat zich de luxe kan veroorloven om het onderwijsstelsel opnieuw op de schop te nemen. Dit zijn de scores van een land dat eerst de basis op orde moet brengen.

Zonder stevige beheersing van taal en rekenen is verticale stijging onmogelijk. We zagen de ladder aan de onderkant door, terwijl we bovenin discussiëren over inclusieve idealen.

Jaar	Instantie	Kernboodschap
2016	Inspectie	De motor van sociale mobiliteit hapert
2017	Onderwijsraad	Achtergrond ouders weer bepalender dan talent kind
2019	Onderwijsraad	Doorgeschoten differentiatie blokkeert mobiliteit
2024	PISA/Inspectie	Basisvaardigheden op historisch dieptepunt

Het dogma van mainstreaming

Onder beleidsmakers heerst een morele overtuiging die zelden wordt uitgesproken maar overal doorwerkt: fysieke integratie staat gelijk aan sociale inclusie. Als een kind met een extra ondersteuningsbehoefte in een reguliere klas in de eigen buurt zit, hoort het erbij. Deze aanname is de dragende constructie onder de Routekaart naar Inclusief Onderwijs 2035.

De aanname is onjuist. Fysieke aanwezigheid is geen sociale participatie. Zonder de juiste pedagogische omgeving wordt het kind in de reguliere klas geen leerling onder de leerlingen, maar een buitenstaander die op een eilandje functioneert. De leerkracht, al overbelast door grote klassen, gedragsproblematiek en administratieve druk, wordt gevraagd om specialist te zijn in aandoeningen en beperkingen waarvoor zij niet is opgeleid. Het kind krijgt aandacht, maar niet de gerichte expertise die het nodig heeft.

De kracht van de veilige haven

Tegenover de drang naar mainstreaming staat de waarde van de gespecialiseerde setting. Tijdens onderzoek aan De la Bat-dovenschool in Worcester, Zuid-Afrika, zag ik wat er gebeurt als een beperking niet de uitzondering is maar de norm. In die gemeenschap, een hele wijk rond de school, gebouwd op dovencultuur, bloeien mensen op. Kinderen werden niet getolereerd maar herkend. Leerkrachten beheersten de taal, de methodiek en de cultuur die bij het kind pasten. Identiteit en zelfvertrouwen ontstonden niet ondanks de beperking maar los daarvan, omdat de omgeving er niet voortdurend de aandacht op vestigde.

Voor kwetsbare leerlingen was het speciaal onderwijs de plek waar zij, ondanks hun achterstand, de hoogst haalbare diploma’s konden behalen dankzij specialistische methodieken. Door deze veilige havens te sluiten onder het mom van gelijkheid, ontnemen we kwetsbare kinderen de enige plek waar ze niet voortdurend worden geconfronteerd met hun beperking. In plaats van verticale stijging ontstaat horizontale stagnatie: het kind zit wel in de klas, maar stijgt niet meer.

Het risico van 2035 is concreet: we sluiten de plekken waar emancipatie via specialisatie mogelijk is, en vervangen ze door een reguliere setting die door dalende basisvaardigheden zelf al onder druk staat.

De verdunning van expertise

De beleidsoplossing voor het sluiten van gespecialiseerde voorzieningen is ambulante expertise: de specialist als vliegende keep die langs tientallen reguliere scholen wordt gestuurd om leerkrachten te adviseren. Op papier klinkt dit efficiënt. In de praktijk verdampt de diepgaande kennis.

De specialist is geen onderdeel meer van de dagelijkse schoolcultuur. Zij geeft tips vanaf de zijlijn aan een al overbelaste leerkracht, in een bezoek van anderhalf uur per maand. De leerkracht neemt de adviezen in ontvangst, voegt ze toe aan haar toch al overvolle takenpakket, en doet haar best. Het kind is in beeld, maar krijgt niet de gespecialiseerde aandacht die het nodig heeft. Het resultaat is wat je verwaarloosde inclusie zou kunnen noemen: het kind is er, maar de zuurstof ontbreekt.

De focus van scholen is onder de vlag van Passend Onderwijs en Inclusie verschoven van kennisoverdracht naar zorgmanagement. De leerkracht besteedt een groeiend deel van haar tijd aan ondersteuningsplannen, multidisciplinair overleg, registratie en verantwoording. Dat gaat rechtstreeks ten koste van instructietijd. Het effect op de basisvaardigheden is meetbaar: de PISA-daling is niet los te zien van de groeiende zorgtaak die op het regulier onderwijs is gelegd.

De bestuurlijke reflex: waarom het systeem zichzelf voedt

Waarom wordt deze trend niet gekeerd, terwijl de twijfels op de werkvloer breed worden gedeeld? Het antwoord ligt in een mechanisme dat herkenbaar is uit de bredere analyse van het Nederlandse openbaar bestuur. Er is een apparaat opgetuigd, beleidsmedewerkers, procesregisseurs, regiomanagers, voor wie de Routekaart naar 2035 hun bestaansrecht is. Het systeem voedt zichzelf.

Bestuurders volgen de landelijke richtlijnen en de regelgeving rond de jeugdregio’s, waarbij de focus ligt op bestuurlijke ontschotting, het koppelen van budgetten, het vormen van consortia, het schrijven van regiovisies, in plaats van op de vraag wat een kind pedagogisch nodig heeft om op te bloeien. Men praat over dekkende netwerken en inclusieve regio’s, maar zelden over de pedagogische diepgang die nodig is om de motor van verticale mobiliteit weer aan de praat te krijgen.

Het patroon is identiek aan wat in andere domeinen van het openbaar bestuur zichtbaar is: de overheid reageert op complexe problemen met systeemarchitectuur. Nieuwe lagen, nieuwe coördinatiemechanismen, nieuwe verantwoordingsstructuren. De onderliggende aanname is politieke maakbaarheid: als we het systeem maar goed genoeg ontwerpen, volgen de resultaten vanzelf. De praktijk wijst consequent het tegendeel uit.³

Het herhalende patroon. Weer Samen Naar School (jaren ’90): beloofde minder verwijzingen naar speciaal onderwijs. Resultaat: nieuwe samenwerkingsverbanden, groeiende bureaucratie, geen daling van verwijzingen. Het Rugzakje (2003): beloofde maatwerk door budget aan het kind te koppelen. Resultaat: perverse prikkels, diagnostische inflatie, wildgroei aan indicaties. Passend Onderwijs (2014): beloofde zorgplicht en minder bureaucratie. Resultaat: samenwerkingsverbanden met eigen overhead, leerkrachten die zorgcoördinator werden, groeiende werkdruk. Inclusief Onderwijs 2035: belooft dat elk kind in de eigen buurt naar school kan. Verwacht resultaat bij ongewijzigd beleid: verdere verdunning van expertise, nieuwe bestuurlijke laag, geen verbetering van onderwijskwaliteit.

Niemand is normaal: een alternatief uitgangspunt

Er is een alternatief voor het inclusiedogma, en het begint met een eenvoudige erkenning: variaties in de samenleving zijn een gegeven. Niet iedereen past in hetzelfde systeem, en dat hoeft ook niet. De vraag is niet hoe we iedereen in dezelfde klas krijgen, maar waar een kind de grootste kans heeft om mens onder de mensen te zijn.

In de gemeente Ede is dit uitgangspunt vertaald naar leidende principes voor het sociaal domein. Het eerste principe luidde: niemand is normaal. Variaties in de samenleving zijn een gegeven en iedereen zal op een eigen manier moeten omgaan met de uitdagingen die het leven biedt. Dit vraagt niet automatisch om hulp of ondersteuning. Incidenten en moeilijkheden horen bij het leven en kunnen in de meeste gevallen opgevangen worden door eigen draagkracht en die van het netwerk.

Dit is het tegenovergestelde van de maakbaarheidsgedachte die het huidige inclusiebeleid drijft. Het veronderstelt niet dat professionele systemen de antwoorden hebben, maar dat de samenleving zelf het startpunt is. Professionele ondersteuning is niet vanzelfsprekend maar aanvullend. Ze is altijd parallel aan informele steun, gericht op het versterken daarvan, en zo tijdelijk mogelijk.

Toegepast op onderwijs betekent dit: erken dat sommige kinderen het best gedijen in een gespecialiseerde omgeving waar hun beperking niet de uitzondering maar de norm is. Erken dat de reguliere klas niet voor elk kind de beste plek is, en dat deze erkenning geen uitsluiting is maar een pedagogische keuze. Investeer in de kwaliteit van alle vormen van onderwijs in plaats van in de illusie dat één model voor iedereen werkt.

Basisvoorwaarden eerst op orde, dat was het tweede principe in Ede. Ondersteuning richt zich als eerste op basisbehoeften: werk of zinvolle dagbesteding, een onderkomen, financiën op orde, een sociaal netwerk. In het onderwijs vertaalt zich dat naar: zorg dat de basisvaardigheden op orde zijn voordat je het systeem uitbreidt met nieuwe ambities.

Wat nodig is

De beweging richting Inclusief Onderwijs 2035 hoeft niet te worden gestopt. Ze moet worden herijkt. Niet vanuit de bestuurskamer maar vanuit de pedagogische realiteit. Dat vereist vier verschuivingen.

Kwaliteit voor structuur. Stop met het bouwen van nieuwe systeemarchitectuur zolang de basisvaardigheden dalen. Geen nieuwe consortia, regiotafels of inkoopmodellen voordat de PISA-scores zich stabiliseren. De energie en het geld die nu naar bestuurlijke ontschotting gaan, moeten naar de klas: kleinere groepen, meer instructietijd, betere beloning van leerkrachten.

Bescherm de veilige havens. Het speciaal onderwijs is geen achterhaalde restcategorie maar een onmisbare voorziening voor kinderen die in een gespecialiseerde omgeving de beste kans hebben op ontwikkeling en stijging. Sluiting van deze voorzieningen onder de vlag van inclusie ontneemt kwetsbare kinderen hun meest effectieve route naar emancipatie. Behoud en versterk deze expertise in plaats van haar ambulant te verdunnen.

Expertise op de werkvloer, niet in de beleidsnota. Ambulante begeleiding kan werken, maar alleen als de specialist daadwerkelijk onderdeel is van de schoolcultuur. Anderhalf uur per maand vanaf de zijlijn is geen ondersteuning maar een alibi. Als we kiezen voor inclusie in het regulier onderwijs, dan hoort daar structurele inbedding van specialistische kennis bij: niet als vliegende keep maar als vast teamlid.

Pedagogiek boven bestuurskunde. De discussie over inclusief onderwijs wordt gedomineerd door bestuurders die praten over dekkende netwerken, doorverwijspercentages en bekostigingsmodellen. De leerkracht, de orthopedagoog, de logopedist, de mensen die weten wat een kind nodig heeft, zijn ondervertegenwoordigd aan de tafels waar de beslissingen vallen. Draai dit om. Laat de inhoud leiden en de structuur volgen.

De kernvraag. Echte inclusie gaat niet over de vraag naar welk gebouw een kind gaat. Het gaat over de vraag waar een kind de grootste kans heeft om mens onder de mensen te zijn, om te leren, om te stijgen. Als we de veilige havens sluiten voor een ideologisch ideaal, creëren we geen inclusieve samenleving maar een generatie van goedgekeurde buitenstaanders. Kinderen die er fysiek bij zitten maar er sociaal niet bij horen. Dat is geen inclusie. Dat is verwaarlozing met een mooi etiket.

Waar een kind de grootste kans heeft

Dit stuk is geschreven vanuit de overtuiging dat goede bedoelingen niet volstaan als verdediging van slecht beleid. De onderwijshervorming richting 2035 verdient een eerlijk debat over de pedagogische consequenties, niet alleen over de bestuurlijke architectuur. De kinderen om wie het gaat, kinderen met een beperking, een taalontwikkelingsstoornis, een gedragsprobleem, verdienen beter dan een systeem dat hen in naam includeert en in de praktijk isoleert.

De analyse sluit aan bij een breder patroon in het Nederlands openbaar bestuur: de neiging om complexe problemen te beantwoorden met systeemarchitectuur in plaats van met inhoudelijke expertise en politieke moed. Wie dat patroon herkent, ziet in het inclusiebeleid geen op zichzelf staand onderwijsdossier maar een symptoom van een overheid die structureel repareert in plaats van voorkomt.³

Echte inclusie gaat niet over het gebouw. Het gaat over de kans om te stijgen.

---

---

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Footnotes

1. Onderwijsraad, Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel. Stand van educatief Nederland 2019, Den Haag, februari 2019. ↩

2. OESO, PISA 2022-resultaten voor Nederland, gepubliceerd december 2023: significante daling op leesvaardigheid, wiskunde en natuurwetenschappen; circa een derde van de vijftienjarigen loopt risico op laaggeletterdheid. ↩

3. Voor de uitwerking van dit patroon zie Herstelstaat Nederland. Waarom de overheid pas handelt als de rechter dwingt, Statecraft, juli 2026. ↩ ↩²