De rekening van de handhaving — Statecraft

Op 24 en 25 augustus 2026 verloren twee kwaliteitsborgers hun toestemming om het instrument te gebruiken waarmee zij bouwwerken beoordelen. Op 7 september kwam er een derde bij.¹ Volgens de VNG kwamen daarmee bij mogelijk 1.300 projecten stil te liggen, omdat er geen legitieme borging meer aanwezig was en gemeenten en omgevingsdiensten die stillegging als bevoegd gezag moeten handhaven.² De branchevereniging meldde vervolgens dat andere borgers het werk kunnen overnemen en dat er voldoende capaciteit is.³

Zo is het bericht in de meeste media geland: een handhavingsactie met vervelende bijwerkingen, waarschijnlijk oplosbaar. Twee dingen kloppen daaraan niet.

Het eerste is de bron van de maatregel. Verschillende publicaties schreven dat de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw de bureaus had geschorst. Dat is onjuist. De TloKB meldt zelf dat twee instrumentaanbieders drie kwaliteitsborgers hebben geschorst; wanneer een kwaliteitsborger zich niet aan de eisen van het instrument houdt, kan de instrumentaanbieder waarschuwen of schorsen.⁴ Dat zijn private partijen. Dat de fout zo makkelijk gemaakt wordt, is een symptoom: bijna niemand kan uitleggen waar in dit stelsel het gezag eigenlijk zit.

Het tweede is de aanleiding. Bureau Kwaliteitsborging, de grootste van de drie, is sinds 25 augustus geschorst door instrumentaanbieder Apexion. Apexion kreeg zelf op 28 augustus een waarschuwing van de TloKB omdat het niet tijdig ingreep bij onjuist gebruik van zijn instrument. Het bureau noemt de maatregel op zijn eigen site een tijdelijke administratieve blokkade en stelt dat het geschil draait om de digitale koppeling tussen zijn systemen en de registratiesoftware van de instrumentaanbieder. Het heeft juridische stappen ondernomen.⁵

Een dispuut tussen twee private partijen over een systeemkoppeling produceert een publiekrechtelijke stilleggingsplicht op ruim duizend bouwplaatsen. Dat volgt uit het ontwerp.

Waarom de gemeente niets te kiezen heeft

De juridische keten is kort en gesloten. De kwaliteitsborger moet bij de gereedmelding verklaren dat hij toestemming had van de instrumentaanbieder om het instrument te gebruiken. Tijdens een schorsing ontbreekt die toestemming, dus over de periode waarin toch is doorgebouwd kan geen geldige verklaring meer worden afgegeven. Zonder verklaring geen ingebruikname.⁶

Het gevolg is dat de bouw moet stoppen omdat de administratieve grondslag onder een later af te geven verklaring is weggevallen. Het bevoegd gezag heeft daarbij geen beoordelingsruimte en geen instrument om te wegen. Er is één knop, en die knop is stilleggen.

Wie de kosten draagt, hangt af van het contract. Bouwend Nederland wijst erop dat het per situatie verschilt: in beginsel de opdrachtgever, maar contracten kunnen de verplichting om een kwaliteitsborger in te schakelen bij de aannemer leggen, en dan komt de schade daar terecht.⁷ De partijen die de schade dragen zijn dus precies de partijen die er niets aan konden doen.

Vier schakels, en de schok valt buiten de keten

Het stelsel van kwaliteitsborging is gestapelde delegatie. De TloKB laat instrumenten toe en houdt toezicht op instrumentaanbieders. De instrumentaanbieder ziet erop toe dat de kwaliteitsborgers die zijn instrument gebruiken dat correct toepassen. De kwaliteitsborger ziet toe op de kwaliteit van het bouwwerk. De gemeente toetst de bouwmelding op compleetheid.⁸ Vier schakels, waarbij de publiekrechtelijke bevoegdheid en de feitelijke waarneming aan tegenovergestelde uiteinden zitten.

Daarin zitten twee ontwerpfouten.

De eerste is dat de sanctionerende partij commercieel leverancier is van de gesanctioneerde partij. De kwaliteitsborger betaalt de instrumentaanbieder voor het gebruik van diens instrument. Zo’n verhouding is structureel mild zolang er van boven geen druk staat, en abrupt zodra die druk er wel is. De enige munt waarmee een instrumentaanbieder tegenover de toezichthouder kan aantonen dat hij handhaaft, is de schorsing. De TloKB voert die druk aantoonbaar op: in het eerste halfjaar van 2026 ontvingen twee instrumentaanbieders een voornemen tot last onder dwangsom wegens structurele tekortkomingen in toezicht en informatieverstrekking.⁹ De kosten van het antwoord daarop landen buiten de keten, bij opdrachtgevers, aannemers en de mensen op de steiger. Toezichtdruk aan de bovenkant ontlaadt zich aan de onderkant, en nergens in de keten zit een schokdemper.

De tweede is dat er geen meldingsketen bestaat. Gemeenten, opdrachtgevers en aannemers krijgen geen bericht wanneer hun borger wordt geschorst; zij moeten zelf in het register kijken.¹⁰ Dat register is ontworpen als marktinformatievoorziening, als antwoord op de vraag of je deze borger mag inhuren. Het wordt nu gebruikt als handhavingssignaal, als antwoord op de vraag of je vandaag moet stilleggen. Dat zijn twee verschillende informatieproducten, met verschillende eisen aan actualiteit, actieve verstrekking en adressering. De VKBN vraagt terecht om een duidelijke meldingsprocedure.¹¹ Maar het probleem is fundamenteler dan procedure: er is geen enkele partij met de plicht om het bevoegd gezag te vertellen welke van zijn eigen dossiers geraakt zijn.

Waarom overname maar half werkt

Het aanbod van de branchevereniging is welwillend, en het telt het verkeerde. Borging is een geobserveerd proces en valt achteraf niet vast te stellen. De borger verklaart over wat hij tijdens ontwerp en uitvoering heeft gezien.

Een opvolger die instapt bij een casco dat al dicht zit, kan niet verklaren over funderingswapening, luchtdichting en doorvoeringen die hij nooit heeft waargenomen. Vervanging is daarmee een reconstructie, met sloop- en onderzoekskosten, of met een verklaring die zwakker is dan het stelsel suggereert. Capaciteit is telbaar, waarnemingshistorie niet. Het aanbod telt wat telbaar is.

Wat ontbreekt is een waarnemingsregeling. In vergelijkbaar gereguleerde beroepen bestaat die wel: bij uitval van de beroepsbeoefenaar is er een aangewezen opvolger en een verplichte dossieroverdracht. In het KB-stelsel is het dossier gekoppeld aan het instrument en het instrument aan de geschorste borger, waardoor een nieuwe bouwmelding soms de enige uitweg is.

Het mechanisme erachter: de fout van opeenvolging

Dit is de voorspelbare uitkomst van een hervorming waarvan de eerste stap hard begrensd was en de tweede stap alleen aangekondigd.

De discussie loopt vanaf 1997 via het Overlegplatform Bouwregelgeving. In 2008 beveelt de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw in Privaat wat kan, publiek wat moet aan dat de bouw zelf in adequate kwaliteitsborging voorziet en dat ook kan aantonen; de regering neemt de adviezen over en start in 2014 het wetgevingstraject.¹² De Eerste Kamer houdt de stemming op 11 juli 2017 aan. Op 17 januari 2019 biedt de minister het met de VNG gesloten bestuursakkoord over implementatie en invoering aan. Op 14 mei 2019 stemt de Eerste Kamer in, met inwerkingtreding voorzien gelijk met de Omgevingswet.¹³ Dat wordt uiteindelijk 1 januari 2024, en dan alleen voor nieuwbouw in gevolgklasse 1, waarbij verbouw en hogere risicoklassen zouden volgen afhankelijk van de evaluatie.¹⁴ Die uitbreiding is bevroren: de kosten stonden volgens de toenmalige minister niet in verhouding tot de beoogde kwaliteitsverbetering.¹⁵

Zeven en twintig jaar tussen de eerste aankondiging en een gedeeltelijke invoering. In die periode is de eerste stap volledig uitgevoerd en feitelijk onomkeerbaar geworden: de gemeente toetst niet meer aan de bouwtechnische voorschriften, en daarmee verloor de technische toetsingscapaciteit bij bouw- en woningtoezicht haar bestaansgrond. De tweede stap, het opbouwen van een private borgingsketen die betrouwbaar, redundant en schokbestendig is, was wel aangekondigd maar niet begrensd, niet gedateerd en niet gemeten. Er is geen norm voor marktconcentratie, geen continuïteitseis, geen meldplicht, geen publieke terugvalvoorziening.

Wat dit patroon extra pijnlijk maakt, is dat de erosie van het gemeentelijk bouwtoezicht in die jaren zelf als argument voor de hervorming diende. Het tekort dat de hervorming rechtvaardigde, groeide door terwijl de hervorming werd voorbereid. In mijn eigen praktijk in het fysiek domein zag ik in gemeenten van rond de honderdduizend inwoners hoe vacatures bij bouw- en woningtoezicht jarenlang open bleven staan met het argument dat de taak toch zou verdwijnen. Daarmee is kennis verdwenen die geen begrotingswijziging terugbrengt.

En het stelsel kan zijn eigen kernvraag niet beantwoorden. In het schriftelijk overleg met de Eerste Kamer erkende de minister dat een nulmeting ontbreekt en dat de huidige monitoring feitelijk als startpunt fungeert.¹⁶ De TloKB inspecteerde in het eerste halfjaar van 2026 64 bouwprojecten met 548 bouwwerken, beoordeelde 761 bouwonderdelen en constateerde bij 7,2 procent dat de kwaliteitsborging tekortschoot. Een aantoonbare verbetering van de bouwkwaliteit is niet vastgesteld.¹⁷ Het stelsel telt alleen zijn eigen handelingen.

Wat andere landen kozen

Nederland heeft gekozen uit een menu, en het heeft de meest gedelegeerde variant genomen. Drie alternatieven waren beschikbaar, en zijn dat nog steeds.

Duitsland: publieke belening van personen. De bautechnische Prüfung wordt uitgevoerd door Prüfingenieure die van de Oberste Bauaufsichtsbehörde van hun deelstaat een persoonlijke erkenning krijgen. De Prüfingenieur is beliehener Unternehmer, ingevoegd in de behördelijke procedure, en handelt hoheitlich: hij oefent overheidsgezag uit. Hij toetst de berekeningen én houdt steekproefsgewijs toezicht op de uitvoering, en de honoraria liggen vast in een deelstaatgebonden Gebührenordnung.¹⁸ De toelatingseisen zijn zwaar; in Brandenburg geldt onder meer een eis van ten minste tien jaar ervaring met complexe stabiliteitsnachweisen, en constateert de Prüfingenieur gebreken die na aanmaning niet worden hersteld, dan moet hij de Bauaufsichtsbehörde onverwijld informeren.¹⁹

Vier verschillen met Nederland, allemaal relevant voor augustus: de toelating zit op de persoon en niet op een bedrijf, de erkenning komt van de overheid en niet van een private instrumenteigenaar, de prijs is geen concurrentieparameter, en er bestaat een wettelijke meldplicht richting het bevoegd gezag.

Frankrijk: de risicodrager als toezichthouder. De loi Spinetta van 4 januari 1978 legt elke constructeur een verplichte garantie décennale op en verplicht de opdrachtgever vóór aanvang tot een assurance dommages-ouvrage, die tien jaar na oplevering dekt wat de stevigheid aantast of het bouwwerk ongeschikt maakt voor zijn bestemming.²⁰ Dezelfde wet regelde het contrôle technique, uitgevoerd door bureaus met een staatsagrément voor vijf jaar; voor bepaalde categorieën verplicht, en in de praktijk in toenemende mate geëist door verzekeraars als voorwaarde voor dekking.²¹

Dit model beantwoordt de latentievraag rechtstreeks. Het gebrek dat over acht jaar opduikt, draagt de verzekeraar, en omdat hij het draagt, wil hij weten wat er tijdens de bouw gebeurt. De controleur is dan een instrument van de partij die het risico loopt.

Engeland: de terugweg. Engeland introduceerde in 1984 de approved inspector naast het gemeentelijk bouwtoezicht en is die lijn na Grenfell aan het omkeren. Sinds april 2024 is de Building Safety Regulator zelf bevoegd gezag voor alle higher-risk buildings, waarmee de mogelijkheid voor ontwikkelaars om daarvoor een private inspecteur aan te wijzen is vervallen; approved inspectors zijn omgezet in registered building control approvers en individuele inspecteurs moeten zich persoonlijk registreren.²² In december 2025 publiceerde de regering een prospectus voor één regulator voor bouwwerken, bouwproducten en beroepsbeoefenaren.²³ Het Building Control Independent Panel formuleerde in mei 2026 het uitgangspunt onomwonden: bouwtoezicht is een publieke functie, geen commerciële dienst.²⁴

Engeland staat daarin niet alleen. Japan liet in 1998 private instanties toe tot de bouwtechnische toetsing; in 2005 bleek dat een constructeur bij tientallen gebouwen aardbevingsberekeningen had vervalst, zonder dat de private toetsingsinstanties het opmerkten.²⁵ Australië liep via Opal Tower en de gevelbekledingscrisis tegen hetzelfde aan, kreeg in 2018 het rapport Building Confidence met 24 aanbevelingen,²⁶ en legde in juni 2026 nog wetgeving voor die private certifiers ook na hun vertrek uit de sector aanspreekbaar maakt, omdat zij zich aan sancties konden onttrekken door hun registratie in te leveren.²⁷

Drie landen, dezelfde beweging, dezelfde vier correcties: registratie op persoonsniveau, een meldplicht richting het publieke gezag, een regeling voor uitval van de controleur, en een publieke terugvalvoorziening voor de zwaarste categorieën.

Wat repareren betekent

Nederland heeft van die vier op dit moment geen enkele volledig geregeld. Drie maatregelen liggen voor de hand, in oplopende zwaarte.

Een actieve meldplicht in plaats van een passief register. De instrumentaanbieder informeert bij schorsing onverwijld het bevoegd gezag en de betrokken opdrachtgevers, met een projectlijst.

Een waarnemingsregeling die onderscheid maakt tussen een sanctie die nieuwe opdrachten blokkeert en een sanctie die lopende borging beëindigt, met verplichte dossieroverdracht, zodat een opvolger kan voortbouwen op de waarneming van zijn voorganger in plaats van een reconstructie te moeten maken.

En een publieke terugvalvoorziening bij het bevoegd gezag voor de situatie waarin de markt de functie niet levert. Een stelsel zonder terugval is een aanname.

Slot

De hervorming van 2024 is te begrijpen als een poging om iets kunstmatig te herstellen dat met schaalvergroting verdween: de samenval van drie rollen in één partij. Wie bouwt, wie de reputatie draagt, en wie betaalt als het misgaat. In het dorp met één aannemer viel dat samen, en werkte reputatie als sanctie. Zodra er wordt gebouwd voor een onbekende koper, zodra gebreken zich pas na twintig jaar openbaren en zodra het werk over tien onderaannemers is verdeeld, is die samenval weg en moet zij worden georganiseerd.

Duitsland organiseert haar door de controleur publiek te beleneren en persoonlijk aanspreekbaar te maken. Frankrijk door een solvente risicodrager te verplichten die het faillissement van de bouwer overleeft. Engeland door het toezicht op de risicovolste bouwwerken terug te nemen.

Nederland organiseert haar met een verklaring op één moment, afgegeven door een partij die betaald wordt door de gecontroleerde en wier bevoegdheid afhangt van een private licentiehouder. Dat is een document op een tijdstip. Elk bouwtoezichtstelsel moet uiteindelijk dezelfde vraag beantwoorden: welke partij bestaat er nog, en is aanspreekbaar, op het moment dat het gebrek zich openbaart. In augustus bleek dat we die vraag niet eens kunnen beantwoorden voor het moment dat de controleur zelf wegvalt.

In hoofdstuk 9 van De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding) werk ik borging uit als primaire KPI: wat blijft staan als niemand meer kijkt. De Wkb is daar een leerzaam voorbeeld van, omdat de wet borging in haar naam draagt en haar in haar ontwerp niet organiseert.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Register Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw, overzicht geschorste kwaliteitsborgers: Borgings Combinatie Nederland (Heerlen) vanaf 24 augustus 2026, Bureau Kwaliteitsborging B.V. (Amersfoort) vanaf 25 augustus 2026, Stichting Bureau WKB (Tilburg) vanaf 7 september 2026. https://register.tlokb.nl/kb/kwaliteitsborger ↩
VNG, Kwaliteitsborger geschorst: bouw meteen stilleggen, 1 september 2026. https://vng.nl/nieuws/kwaliteitsborger-geschorst-bouw-meteen-stilleggen ↩
NU.nl, Andere controleurs springen in om bouwstop bij 1.300 projecten te voorkomen, 3 september 2026. ↩
TloKB, Kwaliteitsborger geschorst: wat nu?, 2 september 2026. https://www.tlokb.nl/actueel/nieuws/2026/09/02/kwaliteitsborger-geschorst ↩
Aannemer, Schorsing drie kwaliteitsborgers raakt mogelijk 1.300 bouwprojecten, september 2026. ↩
Woningwet art. 7ac lid 2, via Besluit bouwwerken leefomgeving art. 2.21 en Besluit kwaliteit leefomgeving art. 3.86 lid 2 onder a. Zie ook BWTinfo, Schorsing van een kwaliteitsborger = stilleggen van de bouw, september 2026. ↩
Bouwend Nederland, Schorsing 3 kwaliteitsborgers: wat betekent dit voor je project, september 2026. ↩
TloKB, Twijfels over onafhankelijkheid kwaliteitsborging? Meld het!, 26 september 2025. ↩
TloKB, halfjaarverslag eerste helft 2026, weergegeven in Aannemer, TloKB: bouwkwaliteit onder Wkb verbetert nog niet significant, augustus 2026. ↩
NU.nl, 3 september 2026, op basis van opgave VKBN. ↩
Idem. ↩
Kamerstukken 34 453, nrs. 3 en AM. ↩
Kamerstukken I 34 453, L (bestuursakkoord, 17 januari 2019); Eerste Kamer, stemming 14 mei 2019. ↩
Wkb in werking per 1 januari 2024 voor nieuwbouw gevolgklasse 1, gelijktijdig met de Omgevingswet. ↩
Gemeente.nu, Nog altijd veel kritiek op bouwtoezichtwet Wkb, mei 2026. ↩
Verslag schriftelijk overleg Eerste Kamer over het jaarverslag 2025 van de TloKB, mei 2026; zie ook Omgevingsweb, Van wet naar resultaat, 30 mei 2026. ↩
TloKB halfjaarverslag 2026, zie noot 9; Monitoringsrapportage Wkb 2025 en Kamerbrief 12 juni 2026. ↩
Bundesvereinigung der Prüfingenieure für Bautechnik, Aufgaben des Prüfingenieurs. https://bvpi.de ↩
Brandenburgische Bautechnische Prüfungsverordnung (BbgBauPrüfV). https://bravors.brandenburg.de/verordnungen/bbgbaupruefv/3 ↩
Loi n°78-12 du 4 janvier 1978 (loi Spinetta), gecodificeerd in Code civil art. 1792 e.v. en Code des assurances art. L241-1 e.v. ↩
Code de la construction et de l’habitation art. L125-3; agrément voor vijf jaar, verlengbaar. ↩
Building Safety Act 2022; overgang approved inspectors naar registered building control approvers per 6 april 2024; BSR als bevoegd gezag voor higher-risk buildings. ↩
Prospectus voor één bouwregulator, december 2025, volgend op de aanbeveling van de Grenfell Tower Inquiry Phase 2 (september 2024). ↩
Building Control Independent Panel report, mei 2026. https://www.gov.uk/government/publications/building-control-independent-panel-report ↩
Herziening Building Standards Law 1998; kōzō keisansho gizō mondai, november 2005. ↩
P. Shergold en B. Weir, Building Confidence, Building Ministers’ Forum, 2018. ↩
NSW Government, wetsvoorstel juni 2026 inzake bouw-, vastgoed- en conveyancingsector. ↩