De verdeling zonder balans

Op 16 juli 2026 schaalde de Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling op naar feitelijk watertekort. Vanaf dat moment is de verdringingsreeks het instrument waarmee schaarste werkelijk wordt verdeeld: welke functie voorgaat op welke, en wie het eerst zonder water komt te zitten.

Het instrument deed die zomer wat het moest doen. Het probleem zit in wat eromheen ontbreekt, en dat is tweemaal iets anders.

Het eerste is een gat in de dekking. De reeks geldt voor oppervlaktewater. Grondwater valt erbuiten, en voor een aanzienlijk deel van de onttrekkingen daaruit bestaat geen vergunning- of meldingsplicht. Op het moment dat de verdeling bindt, verschuift de vraag dus naar de bron waarvan niemand een sluitend beeld heeft.

Het tweede is een gat in de verantwoording. Wat een beheerder bij een ingrijpend besluit publiceert, is de drempelwaarde en de categorie uit de reeks. Wat hij niet publiceert, is de weging: hoeveel bedrijfsschade tegen hoeveel zekerheid over een kering, en welke lichtere varianten zijn overwogen. De rangorde is openbaar, de proportionaliteit niet.

Die twee gaten hebben dezelfde vorm. In beide gevallen is de bevoegdheid aanwezig en het inzicht afwezig, en zit dat inzicht bij een andere partij dan degene die moet beslissen. Een organisatie voert haar taak uit met een architectuur die voor een andere taak is gebouwd, en kan daardoor juist op het moment van de zwaarste beslissing niet uitleggen waarom.

Onder beide ligt nog een derde gat, dat hier wordt verondersteld en niet behandeld: het getal dat het publieke droogtegesprek voert is een vraaggrootheid en kan per constructie geen voorraad bevatten. Die meetkant is apart uitgewerkt in Wat het neerslagtekort niet meet.

Het verdeelinstrument en zijn buitenrand

Aan het neerslagtekort hangt geen bevoegdheid. Er bestaat geen millimeterwaarde waarbij iets in werking treedt. Het werkelijke verdeelinstrument is de verdringingsreeks, verankerd in artikel 2.42 van de Omgevingswet en uitgewerkt in artikel 3.14 van het Besluit kwaliteit leefomgeving: vier categorieën, waarvan de rangorde binnen de eerste twee landelijk vastligt en die binnen de derde en vierde door de provincie in de omgevingsverordening nader kan worden ingevuld.¹ Sinds 16 juli is dat praktijk. Bij een feitelijk watertekort is de reeks het kader waarbinnen wordt verdeeld, en de beperkingen op het onttrekken van water uit grond, beken en sloten zijn daarvan de zichtbare uitwerking.

De reeks geldt voor oppervlaktewateren. Grondwater valt er buiten, met één opening: de provincie kan de rangorde van de categorieën drie en vier ook op grondwater van toepassing verklaren.² Die opening is onderzocht en beargumenteerd afgeraden. Een juridische verkenning uit 2024 in opdracht van STOWA concludeert dat een verdringingsreeks voor grondwater vooralsnog geen goed idee is, omdat grondwater traag reageert en het instrument een crisisinstrument is: je bent altijd te laat. De aanbeveling luidt in plaats daarvan om per regio in beeld te brengen hoeveel grondwater er is, hoeveel er jaarlijks wordt onttrokken en hoeveel er wordt aangevuld, en op basis daarvan regionale onttrekkingsplafonds vast te stellen.³ Dat is een overtuigende redenering, en zij sluit de cirkel. Het instrument dat de voorraad zou moeten verdelen werkt niet voor de voorraad. Het instrument dat wel werkt, het plafond, veronderstelt precies de meting die er niet is.

Wat dat praktisch betekent, werd op 1 augustus zichtbaar. Het Hoogheemraadschap van Delfland sloot alle sluizen in de regio’s Rotterdam en Den Haag voor onbepaalde tijd, naar eigen zeggen een maatregel zonder precedent, omdat bij geopende sluizen ongeveer duizend liter zoet water per seconde naar zee verdwijnt. De motivering is een voorraadgetal: de zoetwatervoorraad in het gebied neemt snel af, en het water is nodig om schade aan dijken te voorkomen en natuur en waterkwaliteit te beschermen. Tegelijk kwam er een onttrekkingsverbod voor oppervlaktewater in een gebied met ongeveer anderhalf miljoen inwoners.⁴ In hetzelfde bericht staat de zin die de hele analyse samenvat: sommige boeren kunnen terugvallen op hun grondwaterputten van tientallen meters diep.

Op het moment dat het verdeelinstrument daadwerkelijk bindt, verschuift de vraag dus naar de bron waarvoor geen reeks, geen plafond en geen sluitende registratie bestaat. Dat is het voorspelbare gevolg van een kader dat één van beide voorraden dekt. De scope-beperking tot oppervlaktewateren is het substitutiepad, en het gaat open op de dag dat de schaarste echt wordt verdeeld.

De precisie die de afweging niet zichtbaar maakt

Het spiegelbeeld staat in Twente. Op 23 juli kondigde Rijkswaterstaat aan dat de sluizen bij Eefde vanaf zaterdag 25 juli om twaalf uur dicht gaan voor de scheepvaart, met daarbij een onttrekkingsverbod voor beregening uit het kanaal. De motivering is expliciet en verwijst naar de rangorde die na de droogtecrisis van 2003 is vastgelegd: de stabiliteit van waterkeringen, het voorkomen van bodemverzakking en onherstelbare schade aan de natuur staan bovenaan. Op het traject Almelo en De Haandrik moet het peil minimaal 9,10 meter boven NAP blijven, omdat de kade daar tevens waterkering is en daaronder kan verzakken.⁵ Voor zover bekend is het de eerste keer dat het kanaal wegens droogte sluit; jaarlijks passeren vijftien- tot twintigduizend schepen de sluizen bij Eefde.⁶

Hier ontbreekt niets aan de meting. Er is een harde drempel in centimeters, een aanwijsbare beheerder, een gepubliceerde motivering en een categorie in de verdringingsreeks die de voorrang verklaart. Dat is het tegendeel van het neerslagtekort, en toch loopt het vast op hetzelfde punt. De reeks bepaalt alleen de volgorde. Zij zegt dat de kering voorgaat op de scheepvaart, zij zegt niet hoeveel scheepvaart voor hoeveel zekerheid over die kering wordt opgegeven, en zij zegt niets over de vraag of een lichtere ingreep hetzelfde had bereikt.

Op die leemte wees Ira Helsloot in een publieke bijdrage: er is geen openbaar gemaakte kosten-batenafweging, en er is geen document waarin staat wat de onherstelbare natuurschade in dit geval behelst en hoe zij is gewogen. Zijn bestuurskundige verklaring is structureel en verdient overname zonder de polemiek eromheen: wanneer een bestuursorgaan niet aansprakelijk is voor de maatschappelijke kosten van een besluit dat disproportioneel uitpakt, kunnen interne veiligheidsprofessionals zonder verantwoordingslast aan de zeer veilige kant gaan zitten.⁷ Of dat hier gebeurd is, valt niet vast te stellen, en dat is nu juist de bevinding. De tegenwerping dat de normen na de verzakking van de veendijk bij Wilnis in 2003 om goede redenen zijn aangescherpt kan even waar zijn; ook zij is van buitenaf niet te toetsen.

Wat de zaak scherp maakt, is waar de discussie erover vervolgens plaatsvond. De vragen naar het gehanteerde peilvak, naar de effectiviteit van pompen en naar lichtere alternatieven zoals gegroepeerd schutten of een vaarverbod voor de recreatievaart werden gesteld door vakgenoten in een reactiedraad op sociale media, waar de beheerder niet hoefde te antwoorden. Meetbaarheid van de drempel produceert dus geen verantwoording over de afweging. Het is dezelfde constructiefout als in het voorgaande, in omgekeerde richting: daar een getal zonder besluit, hier een besluit zonder zichtbare weging.

Wie de weging niet publiceert, laat de duiding aan een ander

Tot zover is dat een vakinhoudelijk bezwaar. In de eerste week van augustus werd het iets anders.

Nadat Delfland het onttrekkingsverbod had afgekondigd, zochten glastuinders in het gebied de publiciteit met de mededeling dat zij zich overvallen voelden. Kamerlid Mona Keijzer stelde vragen in lijn met die positie, waaronder de vraag op welke objectieve gegevens het besluit is gebaseerd en of de minister zich wil inzetten voor een oplossing waarbij ondernemers niet de dupe worden van bestuurlijke keuzes. Op X schreef zij dat een bestuursorgaan opnieuw kiest voor “regels en modellen”, een formulering die welbewust aansluit bij de dossiers spreidingswet en stikstof.⁸

Die vraag is legitiem en zij is bovendien de juiste. Het probleem is dat het antwoord erop niet bestaat in publiceerbare vorm. Wat openbaar is, is de drempelwaarde en de rangorde. Wat niet openbaar is, is de weging: hoeveel bedrijfsschade tegen hoeveel zekerheid over de kering, welke lichtere varianten zijn overwogen, en welke aannames onder het regionale watersysteem liggen. Een besluit waarvan alleen de uitkomst en de categorie zichtbaar zijn, laat precies één publiek register over, en dat register is al bezet. Wie de afweging niet publiceert, laat de duiding ervan over aan wie hem het snelst kan invullen.

De rest van het gesprek laat zien waarom dat niet met feiten te repareren valt zolang de balans ontbreekt. De vereniging van waterbedrijven meldt dat er genoeg water is. Een drinkwaterbedrijf nuanceert dat de kraan het doet maar zuinigheid geboden is. De belangenorganisatie van de glastuinbouw stelt dat er bruikbaar gezuiverd rioolwater naar zee gaat. Het hoogheemraadschap zegt dat de zoetwatervoorraad snel afneemt. Elk van die uitspraken kan binnen de eigen systeemgrens kloppen. Er bestaat geen gedeelde regionale balans waarin zij tegen elkaar wegvallen, en dus is het geschil niet op feiten te beslechten. Het verschuift naar geloofwaardigheid, en daar wint het meest herkenbare frame.

Ondertussen verandert de positie van de uitvoerder. De voorzitter van de Unie van Waterschappen constateert dat waterschappen steeds meer een gewone overheid worden, met de bijbehorende nadelen: verzoeken om uitzonderingen, handhavers die het spannend vinden om op pad te gaan, een aangifte wegens bedreiging van een handhaver, een dreigbrief aan zijn eigen adres, en de vaststelling dat wat de NCTV in zijn dreigingsbeelden beschrijft nu ook bij het waterschap binnenkomt.⁹ Dat is een verschuiving van functie. Jarenlang trad het waterschap in het nieuws als waterafvoerder, meestal na stortregens, meestal lokaal. Nu treedt het op als waterbehouder, landelijk zichtbaar, en verdeelt het schaarste tussen partijen met tegengestelde belangen. De hele architectuur die hierboven is beschreven, de indicator, het verdeelinstrument, de ontbrekende meetplicht, is gebouwd voor de afvoertaak. De legitimiteitsvraag arriveert nu bij een bestuurslaag die daar operationeel op is voorbereid en bestuurlijk niet.

Het beeld is daarmee niet dat de samenleving zich verzet. Bij waterschap Vechtstromen troffen handhavers de eerste dag na het onttrekkingsverbod boeren aan die uit zichzelf de haspels aan het oprollen waren, en de opeenvolging van droge jaren sinds 2018 heeft het begrip aantoonbaar vergroot. Waar belangenorganisaties permanent in gesprek zijn met de beheerder, zoals bij de bollen- en boskwekers in het Rijnlandse gebied, blijkt de acceptatie het hoogst. Draagvlak volgt de mate waarin de afweging navolgbaar is. En het tempo waarin dat draagvlak op de proef wordt gesteld ligt hoger dan gepland. De extreme droogte van deze zomer was in de scenario’s van het rapport Toekomstgericht Waterbeheer Rijnland uit 2025 pas over enkele jaren voorzien.¹⁰

Wat dit vraagt

De diagnose ligt er al jaren. De meet- en registratieplicht voor grondwateronttrekkingen staat als structurerende keuze in de beleidsbrief Water en Bodem Sturend uit november 2022, samen met het voornemen om per gebied een grondwaterplafond vast te stellen waarin ook de kleine onttrekkingen meetellen.¹¹ Zij keert terug in het advies Goed water goed geregeld van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, in een Kamermotie uit juli 2023, en in een rapport uit 2024 dat zes bouwstenen voor nadere regulering van de kleinere onttrekkingen uitwerkt waarvan de meet- en registratieplicht de minimumvariant is.¹² Kennis en draagvlak zijn er; een partij die de vraag over de voorraad moet beantwoorden en daarop aanspreekbaar is, ontbreekt.

Twee dingen zijn zonder wetswijziging te doen. Publiceer bij elke ingrijpende droogtemaatregel de afweging en niet alleen de drempelwaarde, inclusief de overwogen lichtere alternatieven, zodat de rangorde uit de verdringingsreeks niet de plaats inneemt van de proportionaliteitsvraag. En maak het regionale onttrekkingsplafond het instrument waarop het gesprek zich richt in plaats van de crisisverdeling, want het plafond is de enige vorm waarin een uitspraak over de voorraad tot een besluit leidt waarop iemand aanspreekbaar is.

Zolang de balans ontbreekt, is elk verdeelbesluit een besluit zonder gedeelde grond, en dat maakt het aanvechtbaar op een manier die met betere communicatie niet te repareren valt. De dijkgraaf die uitlegt dat hij moet kiezen tussen natte dijken voor honderdduizenden mensen en water voor een tuinder die failliet kan gaan, heeft gelijk over de rangorde en staat er alleen voor bij de vraag hoeveel. Dat is de zwaarste plek om alleen te staan.

Aan het einde van een droog jaar weten we tot op de kubieke meter hoeveel water er langs Lobith is gestroomd. Zolang niemand verplicht is uit te leggen hoeveel er in diezelfde periode onder de zandgronden is weggehaald, meten we de droogte van dit jaar en niet die van het volgende.

---

---

---

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Footnotes

1. Artikel 2.42 Omgevingswet jo. artikel 3.14 Besluit kwaliteit leefomgeving; nadere invulling binnen de categorieën drie en vier op grond van artikel 7.13 Bkl. Tussen de categorieën kan niet worden geschoven. Zie voor de uitwerking per gebruiksfunctie de Handleiding verdringingsreeks, gepubliceerd via het Informatiepunt Leefomgeving, iplo.nl. ↩

2. Artikel 7.13 Besluit kwaliteit leefomgeving. Van een provincie die van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt is geen voorbeeld gevonden; de juridische verkenning uit 2024 gaat uit van de situatie dat een dergelijke reeks nog nergens bestaat. ↩

3. Peter de Putter, Juridische verkenning verdringingsreeks voor grondwater en mogelijkheden voor een actief grondwaterbeheer, presentatie bij het STOWA-webinar van 7 maart 2024, stowa.nl. Zie ook Studiegroep Grondwater, Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar, 28 november 2022. ↩

4. Boris Bouwman, ‘Alle sluizen in regio Rotterdam en Den Haag gaan vanaf woensdag voor onbepaalde tijd dicht: vergaande maatregelen’, NRC, 1 augustus 2026. Het debiet van ongeveer duizend liter per seconde bij geopende sluizen is in dat bericht ontleend aan RTV Rijnmond. ↩

5. Rijkswaterstaat, ‘Twentekanaal vanaf zaterdag gestremd voor scheepvaart, ook onttrekkingsverbod op kanaal’, 23 juli 2026. ↩

6. NOS, ‘Drukbevaren Twentekanaal gaat voor het eerst dicht vanwege droogte’, 24 juli 2026. Het kanaal ging in 2012 voor het laatst dicht, toen wegens een beschadigde sluisdeur. ↩

7. Ira Helsloot, publieke bijdrage op LinkedIn naar aanleiding van het NOS-bericht, juli 2026, met reacties van vakgenoten. De in dezelfde draad geuite feitelijke stellingen over het gehanteerde peilvak en de gerealiseerde peilstijging na sluiting zijn niet geverifieerd en worden hier niet overgenomen. ↩

8. Bas Blokker, ‘Bedreigingen én begrip voor waterschappen vanwege droogtemaatregelen’, NRC, 7 augustus 2026. De Kamervragen van het lid Keijzer en haar bericht op X worden daar aangehaald. ↩

9. Idem. De aangehaalde uitspraken zijn van Jeroen Haan, voorzitter van de Unie van Waterschappen en dijkgraaf van hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden. ↩

10. Idem, met verwijzing naar het rapport Toekomstgericht Waterbeheer Rijnland (2025) en naar de waarneming van waterschap Vechtstromen na het onttrekkingsverbod van 28 juli 2026. ↩

11. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, beleidsbrief Water en bodem sturend, november 2022, structurerende keuzes grondwater. ↩

12. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Goed water goed geregeld (2023); motie Van Ginneken en De Groot, 6 juli 2023; rapport Melding- en vergunningplicht (kleine) grondwateronttrekkingen (2024), waarin zes bouwstenen worden uitgewerkt. ↩