De wet die niemand verdedigde — Statecraft

I. Drie stemmingen op één dinsdagmiddag

Op dinsdag 21 april 2026 stemde de Eerste Kamer over drie voorstellen die twee jaar eerder samen het strengste asielbeleid ooit hadden moeten vormen. Eerst de novelle die de strafbaarstelling van illegaal verblijf moest verzachten, zodat wie een ongedocumenteerde helpt niet als deelnemer aan een misdrijf strafbaar zou zijn: verworpen, 37 voor, 38 tegen. Daarna de Asielnoodmaatregelenwet zelf, het voorstel waarin die strafbaarstelling via een amendement was terechtgekomen: verworpen, 31 voor, 44 tegen. CDA en SGP, die hun steun aan de wet afhankelijk hadden gemaakt van de novelle, stemden tegen zodra de novelle was gevallen. Als derde de Wet invoering tweestatusstelsel: aangenomen, 41 voor, 34 tegen. Vijf moties werden verworpen.¹

Wat aan die middag opvalt, is wie er ontbrak. De coalitie die de wet had bedacht, was gevallen. De minister die haar had ingediend, was vertrokken. De partij die het amendement over de strafbaarstelling had geschreven, stemde tegen de novelle die nodig was om haar eigen wet door de senaat te krijgen, in gezelschap dat zij nergens anders treft: GroenLinks-PvdA, D66, SP, Volt, ChristenUnie en Partij voor de Dieren stemden eveneens tegen, omdat zij de strafbaarstelling zelf niet wilden; VVD, CDA, SGP, JA21, BBB en FVD stemden voor.¹ Het kabinet dat de wet had geërfd, had haar in zijn coalitieakkoord “onverkort” willen uitvoeren, maar was niet in staat er in de senaat een meerderheid voor te organiseren. In de zaal zat niemand die kon uitleggen waarom dit een goede wet was. Er zaten alleen mensen die konden uitleggen waarom zij ervoor of ertegen moesten stemmen.

Een wet die sneuvelt omdat zij slecht is, is een normale gebeurtenis in een rechtsstaat. Een wet die sneuvelt omdat niemand meer de eigenaar is van wat erin staat, is iets anders. Dat tweede is wat hier gebeurde, en het traject ernaartoe laat zien hoe.

II. De tijdlijn als patroon

Het dossier begint in het najaar van 2024, toen de minister van Asiel en Migratie strenger beleid probeerde in te voeren via het staatsnoodrecht, een instrument voor oorlog en natuurramp, terwijl volgens elke gezaghebbende deskundige daarvoor geen grond was. In Het advies dat niet werd geschreven is aan de hand van de later vrijgegeven WOO-stukken beschreven wat de ambtenaren toen wel en niet adviseerden: zij hielden de minister van het noodrecht af, maar het advies om de bestaande Vreemdelingenwet ten volle te benutten, werd niet geschreven.² Dat is het eerste moment waarop de vorm, een noodregeling, voorging op de inhoud, de vraag wat het bestaande recht al toeliet.

Het tweede moment is 10 februari 2025. De Afdeling advisering van de Raad van State publiceert op verzoek van de minister met spoed haar adviezen over de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Het oordeel is zo helder als een advies kan zijn: in de toelichting is niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen bijdragen aan het beperken van de instroom of aan een efficiëntere procedure, terwijl wel duidelijk is dat enkele maatregelen de IND en de rechtspraak extra belasten. De Afdeling adviseert de voorstellen niet in deze vorm in te dienen.³ Op 7 maart 2025, vijfentwintig dagen later, worden zij in deze vorm ingediend.⁴

Het derde moment is 3 juli 2025. De Tweede Kamer neemt de Asielnoodmaatregelenwet aan met 94 tegen 56 stemmen, inclusief het amendement-Vondeling, dat met een nieuw artikel 108a illegaal verblijf strafbaar stelt.⁴ Het amendement kwam in stemming zonder dat de Afdeling advisering erover was gehoord. De voorlichting die de regering daarna alsnog vroeg, kwam op 27 augustus 2025 en was tweeledig: er bestaat een reële mogelijkheid dat wie iemand zonder verblijfsrecht helpt, als medeplichtige strafbaar is, en de vragen die na de stemming rezen, hadden tijdens de voorbereiding en de parlementaire behandeling van het amendement moeten worden beantwoord; het wetgevingsproces vóór de stemming was onzorgvuldig verlopen.⁵ Dat is geen incident. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties stelde in 2021 vast dat moties en amendementen structureel niet op uitvoerbaarheid worden getoetst.⁶ Een Kamer die amendeert zonder te toetsen, voegt inhoud toe aan een vorm zonder te weten of de vorm haar kan dragen.

Het vierde moment is de novelle, ingediend op 12 november 2025 en door de Tweede Kamer aangenomen op 18 december 2025 met 91 tegen 59 stemmen.⁷ Om CDA en SGP in de senaat aan boord te houden, moet de strafbaarstelling worden verzacht: wie helpt, is niet strafbaar. De novelle is een reparatie van een amendement dat een reparatie was van een wet die volgens haar eigen adviseur niet deed wat zij beloofde. Elke laag repareert de vorige; geen enkele laag keert terug naar de vraag waarop de Afdeling advisering in februari 2025 geen antwoord had gekregen.

Het vijfde moment is de kabinetswissel. Het kabinet-Jetten, aangetreden in februari 2026, neemt de wetten van zijn voorganger in het coalitieakkoord “onverkort” over, terwijl gemeenten, IND en rechtspraak waarschuwen. De VNG stelt dat de strafbaarstelling ongedocumenteerden onder de radar drijft; bij de IND en de Raad voor de Rechtspraak leeft de vrees dat de wetten de werkdruk verhogen en de procedures vertragen, de asielketen verder vastlopen in plaats van ontlasten.⁸ Een nieuw kabinet dat een wetsvoorstel overneemt dat het niet heeft geschreven, niet opnieuw heeft beargumenteerd en waarvan het de uitvoerders niet heeft gehoord, neemt een vorm over. De inhoud blijft bij de vorige eigenaar, die er niet meer is.

Zes momenten, en op elk daarvan schuift de vorm door terwijl de inhoud blijft liggen: een noodregeling in plaats van de bestaande wet, een indiening ondanks het advies, een amendement zonder toets, een novelle op dat amendement, een overname zonder heroverweging, en ten slotte een stemming waarin de enige instantie die nog kon toetsen, de Eerste Kamer, dat deed, met één stem verschil.

Dit is het patroon uit De gedissocieerde wetgever op de schaal van één dossier.⁹ Daar is beschreven hoe de Afdeling advisering ritueel intact is en praktisch losgekoppeld: tussen 2022 en 2025 werden de zware dicta over box 3, de Spreidingswet, de Wet betaalbare huur en de Wet hersteloperatie toeslagen alle uitgesproken, gepubliceerd en zonder werkelijke aanpassing genegeerd. Het asieldossier voegt daar twee dicta aan toe, en één verschil: ditmaal had de toets gevolg. Dat gebeurde pas in de senaat, en de optelsom gaf de doorslag.

III. Wat streng niet kan

De reflex in dit dossier is al twee jaar dezelfde: strenger, sneller, nationaal bovenop Europees. Die reflex verwart een eigenschap van de vorm met een eigenschap van de uitvoering. Strengheid staat in de wettekst. Effect ontstaat bij de IND, in de rechtszaal, in de gemeente die een ongedocumenteerde niet meer ziet. De Afdeling advisering zei het in februari 2025 in één zin: niet aannemelijk dat de instroom daalt, wel aannemelijk dat de keten zwaarder wordt belast. Een wet die streng is en niet werkt, produceert een achterstand.

Daar komt bij dat het nationale bouwwerk bovenop een Europees bouwwerk staat dat in dezelfde maanden in werking treedt. Het EU-Migratiepact, van toepassing vanaf 12 juni 2026,¹⁰ scherpt de Europese asielregels al fors aan, en het kabinet heeft, zoals NRC in zijn commentaar vaststelde, onvoldoende duidelijk gemaakt wat de nationale wetten daaraan toevoegen.⁸ Wie een nationale wet stapelt op een Europese verordening zonder te weten wat de stapel oplevert, maakt een signaal.

Brunsson zou dit herkennen als georganiseerde hypocrisie: het praten zegt strengste ooit, het besluit zegt wet, het handelen zegt wachtrij bij de IND, en elk van de drie bedient een ander publiek.¹¹ Het is de moeite waard om daar precies in te zijn. De senaat verwierp op 21 april een vorm waarvan niemand meer kon instaan voor de inhoud. Dat de Wet invoering tweestatusstelsel, waarover de Afdeling advisering hetzelfde had geadviseerd, wel werd aangenomen, met 41 tegen 34, laat zien dat de senaat filterde op wie er nog achter stond.

IV. Vier ontwerpkeuzes

De eerste keuze is de uitvoeringstoets op amendementen, vóór de stemming. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties beval dat in 2021 aan; het amendement-Vondeling is het voorbeeld van wat er gebeurt zonder. Een amendement dat een strafbaarstelling invoert, raakt politie, Openbaar Ministerie, gemeenten en zorgverleners; dat de vraag naar uitvoerbaarheid pas na de stemming aan de Raad van State werd gesteld, is een omkering van de volgorde. Het Reglement van Orde kan de toets verplichten zonder dat er een wet voor nodig is.

De tweede keuze is de hoorzitting met de Afdeling advisering bij elk C- of D-dictum, voordat de eerste termijn begint. Zij is in De gedissocieerde wetgever voorgesteld als wijziging van het Reglement van Orde; dit dossier is haar rechtvaardiging. Wat de Tweede Kamer in 2025 oversloeg, deed de Eerste Kamer in april 2026 op haar eigen manier alsnog, met de onzekerheid van een stemming die op één stem hing. Een toets die in de eerste kamer van behandeling plaatsvindt, hoeft niet in de tweede te worden gerepareerd.

De derde keuze is een eigenaarschapsbrief bij kabinetswissel. Een kabinet dat een aanhangig wetsvoorstel van zijn voorganger overneemt, doet dat met een brief aan beide Kamers waarin het het voorstel opnieuw beargumenteert, de adviezen van de uitvoering en van de Afdeling advisering beantwoordt en de verhouding tot inmiddels gewijzigde omstandigheden, hier het Migratiepact, vaststelt. Wie een vorm overneemt zonder de inhoud opnieuw te onderbouwen, erft het probleem dat dit paper beschrijft. Het is de aikido-keuze in dit dossier: de politieke behoefte om continuïteit te tonen wordt erkend en omgeleid naar een moment waarop continuïteit alleen loont als zij opnieuw is beargumenteerd.

De vierde keuze is een volgorderegel. Nationale asielwetgeving die beoogt te doen wat een Europese verordening al doet, wordt pas behandeld nadat die verordening van toepassing is en haar effect is gemeten. Stapelen zonder meten levert geen beleid op. Een termijn van één jaar na 12 juni 2026 volstaat om te weten wat het Pact doet en wat er nationaal overblijft.

V. Voor de interim-praktijk

Elke interim-opdracht begint met het erven van besluiten. Een voorganger heeft een reorganisatie aangekondigd, een contract getekend, een regeling beloofd. De verleiding is om die besluiten onverkort uit te voeren, omdat dat rust geeft en omdat heroverwegen als zwakte wordt gezien. Ik heb mij in twintig jaar één regel aangeleerd die ik nooit heb losgelaten: ik voer geen besluit van een voorganger uit dat ik niet opnieuw kan beargumenteren tegenover de mensen die het moeten uitvoeren. Lukt dat niet, dan ga ik terug naar de opdrachtgever om de eigenaar ervan te vinden. Een vorm zonder eigenaar in de uitvoering brengen, is de snelste manier om de uitvoering kwijt te raken. Zij merkt het eerder dan de bestuurder.

Het kabinet-Jetten heeft in februari 2026 het tegenovergestelde gedaan, en op 21 april de rekening gekregen die in elke uitvoeringsorganisatie op hetzelfde moment zou zijn gekomen: het moment waarop iemand vraagt wie hier eigenlijk achter staat.

VI. De open vraag

De vraag onder dit dossier is of 21 april 2026 een teken is dat de toets weer werkt, of een toeval van de rekensom. Als de Eerste Kamer haar rol als chambre de réflexion heeft herwonnen, dan is dat de belangrijkste institutionele gebeurtenis van het jaar. Als zij een wet met één stem verschil heeft laten vallen omdat twee fracties een novelle nodig hadden die een derde fractie om eigen redenen blokkeerde, dan is er niets hersteld en is alleen de optelsom anders uitgevallen.

Wat ik vermoed, en niet kan bewijzen, is het tweede. De senaat verwierp de wet omdat haar vorm geen eigenaar meer had, al was zij volgens haar adviseur ook slecht. Dat zou betekenen dat het stelsel nog altijd alleen op eigenaarschap kan oordelen. Een wet met een eigenaar en zonder inhoud komt erdoor; een wet zonder eigenaar sneuvelt, ongeacht wat erin staat. Dat is een rechtsstaat die wacht tot iemand loslaat.

Aan Den Haag is nu de implementatie van het Migratiepact, en, als dat nodig blijkt, de tekentafel. Het zou de eerste keer in dit dossier zijn dat de inhoud voorgaat.

Colofon

“De wet die niemand verdedigde” is een Statecraft-analyse die het dissociatie-frame uit Reeks I en uit De gedissocieerde wetgever toepast op één wetgevingstraject, van het najaar van 2024 tot de stemmingen in de Eerste Kamer op 21 april 2026. Het stuk is het vervolg op Het advies dat niet werd geschreven (12 mei 2026) en gebruikt als aanleiding het hoofdredactioneel commentaar van NRC van 18 april 2026.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

Eerste Kamer der Staten-Generaal, Senaat verwerpt strafbaarstelling illegaliteit, stemt in met tweestatusstelsel, nieuwsbericht 21 april 2026; dossiers 36.703 (Wet invoering tweestatusstelsel), 36.704 (Asielnoodmaatregelenwet) en 36.855 (Novelle aanpassing strafbaarstelling illegaal verblijf). Plenaire behandeling 13 en 14 april 2026. ↩ ↩²
Statecraft, Het advies dat niet werd geschreven. Over WOO, noodrecht en de dissociatie van het asielbeleid, 12 mei 2026. ↩
Raad van State, Afdeling advisering, adviezen W03.24.00364/II (Asielnoodmaatregelenwet) en W03.24.00362/II (Wet invoering tweestatusstelsel), gepubliceerd 10 februari 2025, met samenvatting Adviezen Asielnoodmaatregelenwet en Wet invoering tweestatusstelsel; Montesquieu Instituut, De adviezen van de Raad van State over de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel, 10 februari 2025. ↩
Eerste Kamer, dossier 36.704: indiening bij de Tweede Kamer 7 maart 2025; stemming Tweede Kamer 3 juli 2025, aangenomen met 94 tegen 56 stemmen. ↩ ↩²
Raad van State, Afdeling advisering, Voorlichting over amendement bij Asielnoodmaatregelenwet over reikwijdte van strafbaarstelling illegaliteit, W03.25.00207/II, vastgesteld 27 augustus 2025, gepubliceerd 29 augustus 2025. ↩
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid, Kamerstuk 35387, nr. 2, 25 februari 2021. ↩
Eerste Kamer, dossier 36.855, Novelle aanpassing strafbaarstelling illegaal verblijf. ↩
NRC, hoofdredactioneel commentaar Gebrekkige asielwetten zijn symbool van politiek-bestuurlijk gerommel, 18 april 2026. ↩ ↩²
Statecraft, De gedissocieerde wetgever. Hoe het Nederlandse wetgevingsbedrijf zichzelf als wetstoepasser is gaan zien, 5 mei 2026, paragraaf III. ↩
Rijksoverheid, Nederland dient Nationaal Implementatieplan Europees Asiel- en Migratiepact in bij de Europese Commissie, 12 december 2024; Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026, dossier 36.871. De verordeningen van het pact zijn van toepassing vanaf 12 juni 2026. ↩
Nils Brunsson, The Organization of Hypocrisy, Wiley 1989. ↩