Het besturen van de besturing — Statecraft

I. Twee berichten op dezelfde dinsdag

Op dinsdag 14 april 2026 legden rijksambtenaren het werk neer. De Rijksschoonmaakorganisatie staakte 72 uur, andere onderdelen 24; er waren bijeenkomsten in zes steden en de Tweede Kamer schrapte die dag haar debatten. Inzet was de nullijn: geen collectieve loonsverhoging voor 160.000 rijksambtenaren in 2026.¹ Dezelfde dag publiceerde de Afdeling advisering van de Raad van State haar Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht, met daarin een waarschuwing aan het kabinet dat op het ambtelijk apparaat wil bezuinigen: een generieke korting leidt tot uitvoeringsproblemen, en staatsraad Van Zwol noemde het UWV, dat zijn beoordelingen voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen al niet bijhoudt, als voorbeeld van waar zo’n korting verkeerd uitpakt.²

Twee berichten uit hetzelfde gebouw, en ze spreken elkaar niet tegen. Het apparaat dat staakt omdat het geen loonsverhoging krijgt en het apparaat waarop niet generiek kan worden bezuinigd, zijn hetzelfde apparaat. Wat de twee berichten samen zichtbaar maken, is dat de vraag hoe groot de rijksdienst moet zijn in Nederland wordt gesteld als een vraag naar volume, terwijl het antwoord in de verhouding zit.

De cijfers eerst, want die zijn scherper dan de meeste debatten erover. Op 30 juni 2025 telde de Rijksoverheid 160.953 voltijdbanen: 18.979 in beleid, 10.498 bij inspecties, 17.209 in ondersteuning en 114.265 in de uitvoering.³ Marike Stellinga zette dat getal in april naast de stand van eind 2017, 110.649 voltijdbanen, en kwam op een groei van ruim 45 procent in acht jaar.⁴ Binnen dat totaal groeide de beleidskern op de ministeries met ruim 66 procent, de uitvoering met bijna 39.⁵ De reeks van de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk laat de versnelling zien: 131.132 fte in 2021, 138.376 in 2022, 147.841 in 2023, 157.019 in 2024 en 160.016 eind 2025. De groei van 2024 was 6,2 procent; die van 2025 nog 1,9, wat de rapportage “afgevlakt” noemt.⁶

Het politieke antwoord op deze reeks is drie keer hetzelfde geweest. Het kabinet-Rutte II bezuinigde op een rijksdienst die toen al decennia stabiel in omvang was, met de belofte dat zij er beter van zou worden; achteraf werd vastgesteld dat er veel te hard was gesneden.⁵ Het kabinet-Schoof nam zich een structurele bezuiniging van 22 procent op het apparaat voor en zag het apparaat in het eerste halfjaar van 2025 nog met 3.934 voltijdbanen groeien.⁷ Het kabinet-Jetten legt daar een structurele taakstelling van 1,4 miljard vanaf 2030 bovenop, samen met de eerdere miljard ongeveer tien procent van de kosten van het apparaat, en het ministerie van Binnenlandse Zaken schrijft in zijn eigen jaarverslag dat onzeker is of dat lukt, omdat er nieuwe taken bijkomen en niemand precies weet hoeveel mensen die vragen. De president van de Algemene Rekenkamer vatte het op Verantwoordingsdag samen: een kleinere rijksdienst krijgen is onder deze omstandigheden dweilen met de kraan open.⁸

Drie kabinetten, drie keer een kleinere overheid als doel, drie keer een grotere als uitkomst. Wie dat als politiek falen leest, mist wat er te zien is. Een uitkomst die onafhankelijk is van de kleur van het kabinet, is een eigenschap van de architectuur.

II. Niet het volume, de verhouding

Waar de groei zit, is preciezer bekend dan waarom zij er is. Stellinga inventariseerde de verklaringen die het departement zelf geeft: de hersteloperaties voor Groningen en de toeslagen vroegen extra mensen, de externe inhuur van IT-specialisten nam toe om haperende systemen te repareren, het Rijk nam in 2016 de schoonmakers weer in eigen dienst, de Wet open overheid en de bescherming van persoonsgegevens vragen werk, en er zijn meer moties en Kamervragen. Alles waar, en samen onvoldoende, want de groei zit bij alle ministeries, ook bij de ministeries die het niet drukker kregen.⁵

Twee mensen die het apparaat van binnenuit kennen, gaven in dezelfde column een verklaring die verder reikt. Roel Bekker, die als programma-secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst tussen 2007 en 2010 zelf een taakstelling op de rijksdienst leidde,⁹ noemt het zorgwekkend dat de ministeries zoveel harder groeiden dan de uitvoering, en stelt vast: de overheid is niet beter gaan presteren door deze groei. Paul ’t Hart, vicevoorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en voorzitter van de projectgroep die in 2025 het WRR-rapport Deskundige overheid uitbracht,¹⁰ wijst op de natuurlijke groeineiging van bureaucratieën en op politici die van alles beloven en zelden zeggen waarmee ambtenaren mogen stoppen. De overheid grossiert in compensatieregelingen, zegt hij; uit angst voor kiezers durft geen kabinet nog teleurstelling te organiseren. En dan de zin die dit paper zijn titel geeft. Sinds de grote decentralisaties van 2015 zijn taken als jeugdzorg, thuiszorg en wijkverpleging naar gemeenten gegaan. “De ministeries besturen sindsdien de besturing. In de praktijk betekent dat te vaak: het over de schutting gooien van moeilijk uitvoerbare politieke compromissen.”⁵

Die zin verdient het om langzaam gelezen te worden, omdat er een mechanisme in zit dat de omvangsdiscussie verklaart en tegelijk onzichtbaar maakt.

Een ministerie dat uitvoert, heeft een natuurlijke maat: het aantal aanvragen, inspecties, wegen, gevangenen. Een ministerie dat bestuurt wie uitvoert, heeft geen natuurlijke maat. Het produceert kaders, monitoringsafspraken, bestuurlijke overleggen, aanwijzingsbevoegdheden, Kamerbrieven over de voortgang, en, wanneer het aan de uitvoerende laag niet lukt, compensatieregelingen en hersteloperaties. Elk van die producten vraagt mensen, en geen van die producten levert een prestatie die meetbaar beter wordt van meer mensen. Het apparaat groeit waar het zichzelf reproduceert. Dat is het patroon dat in Reeks I Nº 06 als reproductie naar binnen is beschreven, nu op de schaal van de hele rijksdienst en met de Jaarrapportage als meetinstrument.¹¹

Er komt een tweede beweging bij, die in Nº 07 is beschreven als opgenomen schuld zonder integratie. De twee grootste groeiposten van de afgelopen jaren, de hersteloperaties voor Groningen en voor de toeslagen, zijn organisatorische antwoorden op eigen falen. De organisatie neemt de schuld op, zet er een uitvoeringsorganisatie naast, en groeit. Het falen wordt opgevangen in een nieuw onderdeel dat de manier van werken die het veroorzaakte, ongemoeid laat. Een apparaat dat groeit op zijn eigen fouten heeft een groeimotor die geen enkele taakstelling raakt, omdat een taakstelling alleen de omvang ziet.

De derde beweging komt van de andere kant van het Binnenhof. In De gedissocieerde wetgever is gedocumenteerd hoe de Tweede Kamer haar energie heeft verlegd van wetgeven naar reflecteren: van 598 moties in 1982 naar ruim 5.000 in 2022, elf moties voor elk amendement.¹² Elke motie, elke Kamervraag, elk rapporteurschap vraagt aan de andere kant een ambtenaar die antwoordt. De groei van de beleidskern is voor een deel het spiegelbeeld van een parlement dat meer oordeelt en minder maakt. Twee organen die elkaar bedienen, en samen groeien zonder dat een van beide er beter van wordt.

Wat deze drie bewegingen gemeen hebben, is dat zij allemaal in de verhouding zitten. Een rijksdienst van 160.000 mensen waarvan 114.000 uitvoeren is een andere organisatie dan een rijksdienst van 160.000 waarvan 19.000 beleid maken, 17.000 ondersteunen en de overhead tussen de 45 en 50 procent ligt, zoals de toenmalige minister in het najaar van 2024 aan de Kamer liet weten.¹³ Het tweede getal is het werkelijke getal. Het eerste is het getal waarover wordt gestaakt en bezuinigd.

III. Waarom de kaasschaaf het patroon voedt

Een generieke korting, een kaasschaaf, haalt van elke laag hetzelfde percentage. Daarmee bewaart zij de verhouding, die zij zou moeten veranderen. Na een kaasschaaf van tien procent bestuurt een iets kleiner beleidsapparaat een iets kleinere uitvoering, met dezelfde overhead, dezelfde compensatieregelingen en hetzelfde aantal moties. De Afdeling advisering zegt het in haar Voorjaarsrapportage met zoveel woorden: een generieke bezuiniging grijpt aan in het ene domein waar dat verantwoord is en in het andere waar dat de doelen buiten bereik brengt, de stapeling van kortingen overstijgt de grens die het CPB hanteert, en het kabinet zal ofwel de kortingen moeten bijstellen, ofwel concrete taken benoemen die komen te vervallen.² Het Centraal Planbureau zegt het in getallen: het acht de ombuiging van 0,4 miljard op kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties niet plausibel zolang niet is ingevuld welke overheidstaken vervallen, tekent aan dat grote ombuigingen op het overheidsapparaat in het verleden te ambitieus bleken, en boekt van de 1,4 miljard 0,2 miljard in.¹⁴

Er is een tweede reden waarom de kaasschaaf de verkeerde kant op snijdt, en die is sociologisch. Een korting die iedereen gelijk raakt, wordt in de praktijk niet gelijk verdeeld. De uitvoering heeft lichamen: een cipier minder is een cel die niet wordt bewaakt. De beleidskern heeft argumenten: een beleidsmedewerker minder is een Kamerbrief die later komt. In elk bezuinigingsproces dat ik van dichtbij heb gezien, wint het argument het van het lichaam, omdat het argument aan tafel zit en het lichaam niet. De laag die over de korting beslist, is de laag die het minst krimpt. Dat is de voorspelbare uitkomst van een ontwerp waarin de besturing over zichzelf beslist.

Nils Brunsson beschreef dit soort organisaties als georganiseerde hypocrisie: praten, besluiten en handelen zijn losgekoppeld en bedienen elk een ander publiek.¹⁵ Het praten zegt kleinere overheid, het besluit zegt 1,4 miljard, het handelen groeit met 3.934 fte in een half jaar. Brunssons punt is dat dit een manier is om tegenstrijdige eisen tegelijk te overleven: de kiezer wil een kleinere overheid, de Kamer wil antwoord op elke motie, de uitvoering wil mensen, en de organisatie geeft elk van hen iets anders. Het zou in zijn termen zelfs functioneel zijn, ware het niet dat het apparaat intussen wel groeit en niet beter wordt. Dat is wat een kaasschaaf niet kan veranderen: zij is zelf een vorm van praten die als besluit wordt gepresenteerd.

Bekker weet dat uit ervaring. De taakstelling die hij tussen 2007 en 2010 leidde, en de taakstellingen van Rutte I en II daarna, werden binnen tien jaar gevolgd door de groei van 110.649 naar 160.953. Hij stelde het in april 2025 zelf vast: de overheid is nog nooit zo groot geweest als nu, en de afslanking van 22 procent uit het hoofdlijnenakkoord is daarmee vergeleken klein bier.¹⁶ Een systeem dat na een ingreep terugveert tot voorbij zijn uitgangspunt, vertoont wat in mijn oude vak de hysterese van een regime heet: de oorzaak terugdraaien brengt de toestand niet terug. Wat ik vermoed, en niet kan bewijzen, is dat de groei na 2010 juist is ontstaan in de functies die de bezuiniging hadden georganiseerd: de coördinatie, de programmasturing, de monitoring van de krimp. Als dat zo is, dan is de kaasschaaf een van de oorzaken van wat zij bestrijdt.

IV. Drie ontwerpkeuzes

De drie keuzes hieronder zijn bescheiden. Zij gaan tegen de huidige praktijk in omdat zij de verhouding raken en de laag die over de korting beslist niet ontzien.

De eerste keuze is een verhoudingsnorm in plaats van een volumenorm. De Roemernorm, tien procent externe inhuur, heeft in tien jaar meer gedaan dan alle taakstellingen samen, omdat zij jaarlijks in de Jaarrapportage per ministerie zichtbaar is en een afwijking moet worden uitgelegd. In 2024 stond de inhuur op 15,4 procent, in 2025 op 13,1, de eerste daling in jaren.⁶ Een vergelijkbare norm voor de verhouding tussen beleidskern plus ondersteuning enerzijds en uitvoering anderzijds, per ministerie, jaarlijks gerapporteerd, doet wat de kaasschaaf niet kan: zij maakt de groei van de besturing als zodanig zichtbaar en uitlegplichtig. ’t Harts voorstel van een permanente korting van één procent per jaar krijgt dan als adres de lagen boven de uitvoering, met een uitzondering voor elke uitvoeringsorganisatie waarvan de Raad van State in haar begrotingstoezicht vaststelt dat zij haar werk al niet aankan.

De tweede keuze gaat over compensatieregelingen. Elke regeling die wordt ingesteld om een fout of een politiek onhoudbare uitkomst te repareren, krijgt bij instelling een einddatum en een eigenaar in de uitvoering. Daarmee wordt de teleurstelling georganiseerd die volgens ’t Hart geen kabinet meer durft. Een kabinet dat bij zijn regeerprogramma een lijst publiceert van wat het niet gaat doen en welke regelingen het laat aflopen, verschaft de ministeries het enige wat de groei werkelijk remt, namelijk een mandaat om te stoppen. Het regeerprogramma van 128 pagina’s dat in 2024 het hoofdlijnenakkoord opvolgde, had een bijlage met de wetgeving die zou komen.¹² Een bijlage met wat zou ophouden, ken ik niet.

De derde keuze is een besturingsparagraaf. Wanneer een politiek compromis in de uitvoeringstoets onuitvoerbaar is genoemd, kan het niet zonder meer worden gedecentraliseerd of aan een uitvoeringsorganisatie opgedragen. Het departement dat het over de schutting zet, legt in een paragraaf vast wie het verschil tussen compromis en uitvoerbaarheid opvangt: met welke mensen, welk geld en welke bevoegdheid. Dit is de aikido-keuze in dit paper. De politieke neiging om te beloven wordt omgeleid via een ontwerp waarin beloven zonder te organiseren minder loont dan beloven met een adres. Een minister die de paragraaf niet kan schrijven, heeft zijn compromis nog niet af.

V. Voor de interim-praktijk

De 3,6 miljard aan externe inhuur, vijftien procent van de loonsom, is voor een deel mijn eigen beroepsgroep.⁵ Dat dwingt tot een ongemakkelijke vaststelling: een interim-manager die besturing bouwt, programmabureaus, stuurgroepen, dashboards en coördinatoren, voegt toe aan het patroon dat dit paper beschrijft, hoe goed de besturing ook is. De maat die ik daarvoor hanteer, is de transferwaarde van een opdracht: wat er nog staat als ik weg ben en niemand er meer aan denkt. In de context van dit paper krijgt die maat een scherpe vorm. Heeft de organisatie na mijn vertrek minder mensen nodig die het werk van anderen besturen dan ervoor? Als het antwoord nee is, heb ik de besturing van de besturing versterkt, en dat is precies het product waarvan de rijksdienst er al te veel van heeft.

In het samenwerkingsverband waar ik nu kwartiermaker ben, is het eerste wat ik tel het aantal mensen wier werk bestaat uit het organiseren van het werk van anderen. Dat getal hoort te dalen naarmate een organisatie volwassener wordt. In de rijksdienst is het acht jaar lang gestegen.

VI. De open vraag

De rijksdienst kan kleiner, en dat is drie keer mislukt. De vraag die onder dit dossier ligt, is wie vaststelt of de overheid beter presteert. Bekkers zin, de overheid is niet beter gaan presteren door deze groei, is waar en onbewijsbaar, omdat er geen prestatiemaat voor het geheel bestaat. Zolang de omvang het enige is wat jaarlijks wordt gemeten, is de omvang het enige wat wordt bestuurd, en is groei het enige wat de besturing van zichzelf kan laten zien.

Een apparaat dat heeft geleerd te groeien op zijn eigen falen, zou ook moeten kunnen krimpen op zijn eigen succes. Of het dat kan, weet niemand, omdat het succes niet wordt gemeten. Dat is de open vraag, en zij is preciezer dan 1,4 miljard.

Colofon

“Het besturen van de besturing” is een Statecraft-analyse in het verlengde van Reeks I, Gedissocieerde organisaties, met name de papers Nº 06 (De reproductie naar binnen) en Nº 07 (Opgenomen schuld zonder integratie). Aanleiding is de column van Marike Stellinga in NRC van 18 april 2026 en de cijfers uit de Kamerbrief over de taakstelling (oktober 2025) en de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2025 (mei 2026). De aikido-ontwerpregel is ontleend aan het manuscript in voorbereiding over interim-management in de publieke sector.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

NOS, Ambtenaren staken om nullijn, ‘schoonmakers en cipiers hebben zware baan’, 14 april 2026. ↩
Raad van State, Afdeling advisering, Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2026, 14 april 2026, in het bijzonder de paragraaf “Wees preciezer met efficiencykortingen”; aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer van dezelfde datum. ↩ ↩²
Minister van BZK, Ontwikkelingen uitvoering taakstelling Rijksoverheid, brief aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2025, Kamerstuk 31490, nr. 391 (2025D43424). De vier categorieën tellen op tot 160.953; de brief meldt een toename van 3.934 fte ten opzichte van 31 december 2024. ↩
Rijksoverheid, Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2017, bijlage bij Kamerstuk 31490, nr. 239, mei 2018: 110.649 fte eind 2017, een procent meer dan in 2016. ↩
Marike Stellinga, Het moet kunnen met minder ambtenaren, NRC, 18 april 2026. ↩ ↩² ↩³ ↩⁴ ↩⁵
Rijksoverheid, Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2025, gepubliceerd 20 mei 2026; persbericht Rijksoverheid wordt efficiënter en effectiever – minder externe inhuur, stijging aantal ambtenaren vlakt af, 20 mei 2026. ↩ ↩²
Rijksoverheid, Kabinet aan de slag met 22% structurele bezuiniging bij rijksoverheid, nieuwsbericht 14 maart 2025; de groei van 3.934 fte tussen 31 december 2024 en 30 juni 2025 uit de Kamerbrief van 3 oktober 2025 (noot 3). ↩
NOS, Aantal ambtenaren groeit verder, terwijl kabinet eigenlijk fors wil bezuinigen, 20 mei 2026, met de uitspraak van Pieter Duisenberg en de passage uit het jaarverslag van BZK; Binnenlands Bestuur, Efficiëntere rijksoverheid moet 1,4 miljard besparen, januari 2026. ↩
Parlement.com, Prof.Mr. R. (Roel) Bekker; het programma Vernieuwing Rijksdienst (2007-2010) beoogde een besparing van 750 miljoen euro en een krimp van circa vijftienduizend arbeidsplaatsen. ↩
WRR, Deskundige overheid, rapport nr. 113, 8 juli 2025, projectgroep onder voorzitterschap van Paul ’t Hart. ↩
Statecraft, Reeks I Nº 06, De reproductie naar binnen, 30 maart 2026; Nº 07, Opgenomen schuld zonder integratie, april 2026. ↩
Statecraft, De gedissocieerde wetgever, 5 mei 2026, paragraaf IV, met de onderliggende cijfers van het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer en PDC. ↩ ↩²
Antwoord van minister Uitermark (BZK) op Kamervragen van de leden Bontenbal en Van Dijk (CDA), Aanhangsel Handelingen II 2024/25, nr. 154; Binnenlands Bestuur, Helft banen op ministeries is overhead, 4 oktober 2024. ↩
Centraal Planbureau, Analyse coalitieakkoord 2026-2030, februari 2026, maatregelen CA_170 (Apparaatskorting) en CA_171 (Vernieuwing Rijksdienst): “De veronderstelde ombuiging van 0,4 mld euro op de kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties acht het CPB niet plausibel, zolang niet nader is ingevuld welke overheidstaken komen te vervallen. Grote ombuigingen op het overheidsapparaat bleken in het verleden te ambitieus.” De besparing van 1,0 miljard is als generieke apparaatstaakstelling behandeld; bovenop het maximum van 0,2 miljard is volgens het CPB “niet verder generiek te korten”. ↩
Nils Brunsson, The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in Organizations, Wiley 1989; zie ook John W. Meyer en Brian Rowan, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology 83 (1977). ↩
Roel Bekker, De rijksdienst: niet kleiner, maar groter dan ooit!, Montesquieu Instituut, 14 april 2025. ↩