Verweesd ontwerp

Ik belde ooit het ministerie met een vraag die eenvoudiger klinkt dan zij is: uit welke componenten is de rijksbijdrage aan universiteiten opgebouwd, en waarom staan de parameters zoals ze staan. Het ministerie verwees mij naar de uitvoeringsorganisatie, want die berekent de bijdrage. De uitvoeringsorganisatie verwees mij terug naar het ministerie, want zij voert slechts uit wat daar wordt vastgesteld. Beide antwoorden waren juist. Het departement stelt vast maar rekent niet, de uitvoerder rekent maar stelt niet vast, en de vraag hoe de vaststelling zich tot de uitkomst verhoudt, hoort bij geen van beide. De cirkel was binnen tien minuten rond en niemand had een fout gemaakt.

Dat laatste is het eigenlijke resultaat. Wie deze ronde kan afmaken zonder dat iemand zich vergist, heeft iets aangetoond dat geen onderzoeksrapport kan aantonen: in het stelsel zit een laag die onbeheerd is. Niet de vaststelling, die is belegd. Niet de berekening, die ook. Onbeheerd is de laag ertussen: waarom zit het zo in elkaar, en wat gebeurt er als je iets wijzigt.

Geen geheugenverlies

De voor de hand liggende diagnose is vergeten. Institutioneel geheugenverlies is een gedocumenteerd verschijnsel; Christopher Pollitt beschreef al rond de eeuwwisseling hoe overheden hun eigen verleden kwijtraken door reorganisatie, digitalisering en roulatie.¹ Maar de diagnose past hier niet, en het bewijs is een telefoonlijst. Van de Algemene wet bestuursrecht is de ontwerper decennialang aanspreekbaar gebleven als regeringscommissaris, en hij wordt tot op hoge leeftijd geraadpleegd wanneer een wijziging het bouwwerk raakt.² Van andere kernregelingen, het Bouwbesluit is er in de wandelgangen het bekendste voorbeeld van, gaat hetzelfde verhaal: hoogbejaarde ontwerpers die nog altijd worden gebeld omdat niemand anders kan uitleggen waarom het stelsel in elkaar zit zoals het in elkaar zit. Als de kennis werkelijk verloren was, zou niemand meer bellen. Dat er gebeld wordt, bewijst het omgekeerde: de kennis bestaat, zij wordt actief gezocht, alleen zit zij in één hoofd.

Wat de organisatie kwijt is, is dus niet de regel. De tekst staat er, de toepassing loopt, de handboeken en commentaren vullen kasten. Kwijt is het vermogen om met de regel te spelen. Het onderscheid is dat tussen zinnen nazeggen en nieuwe zinnen vormen. Wie een taal alleen kan nazeggen, spreekt haar niet; wie een regeling alleen kan uitvoeren, beheerst haar niet. De ontwerper beschikt over iets wat in geen commentaar staat: hij weet welke bepaling een compromis was, welke een technische noodzaak, en welke een toevallige uitkomst die net zo goed anders had gekund. Hij weet, kortom, welke wijziging het bouwwerk overleeft en welke het laat instorten. Dat gaat de kennis van de regel te boven: het is beschikking over de afwegingsruimte eromheen. Noem het de grammatica van het stelsel. Exegese kan haar niet vervangen, want commentaar interpreteert wat er staat, en de grammatica gaat over wat er ook had kunnen staan.

De universiteitsbekostiging toont hoe een stelsel eruitziet dat zijn grammatica kwijt is. De commissie die haar in 2019 doorlichtte, stelde vast dat een aanzienlijk deel van de verdeling historisch is bepaald.³ Historisch bepaald is de beleefde formulering voor: verwijst naar een afweging die niemand meer kan opvragen. De formule rekent intussen onverstoorbaar door. De dienst vaart heen en weer, keurig op schema, en de vraag waarheen is niet aan de orde.

Een fout van opeenvolging

Dit corpus beschrijft onder de noemer dissociatie hoe organisaties twee onverenigbare kennisregisters tegelijk aanhouden zonder dat correctie optreedt. Dat is een fout van gelijktijdigheid: beide registers bestaan, beide worden gebruikt, en zij ontmoeten elkaar nooit. Wat hier voorligt is een andere fout, een fout van opeenvolging. Er zijn geen twee strijdige registers; er is één register, en de motivering is eruit vertrokken. Uitputting, geen tegenspraak. De remedie verschilt navenant: tegen dissociatie helpt het confronteren van de registers, en hier valt niets te confronteren, want aan de andere kant staat niemand.

Het fenomeen ligt dicht tegen twee bestaande begrippen aan en valt met geen van beide samen. Woordcontinuïteit beschrijft een woord dat blijft staan terwijl de materie eronder verschuift. De gestolde uitkomst beschrijft een uitkomst die tot norm verhardt. Hier is het woord intact en de materie intact; verdwenen is de afwegingsruimte eromheen. Het stelsel is niet veranderd. Het is onbespeelbaar geworden, en daarvoor had de gereedschapskist tot nu toe geen woord.

Het dwingt bovendien tot een correctie op het eigen kernbegrip. Borging is in dit corpus de primaire toets: wat staat er nog als niemand meer kijkt. Welnu, de bekostigingsformule is naar die maatstaf volmaakt geborgd. Zij overleefde haar ontwerpers, haar reorganisaties en haar politieke aanleiding, en zij rekent door zonder dat iemand ernaar omkijkt. Wat zij niet overleefde, is haar eigen rechtvaardiging. Borging als toets is dus onderspecificeerd: iets kan geborgd zijn in de vorm en tegelijk onherstelbaar. Die tweede eigenschap zie je niet zolang je alleen op de eerste toetst. Een regeling zonder grammatica is een verweesd ontwerp: geborgd in de vorm, van niemand, en er is geen ouder meer om te vragen hoe het bedoeld was.

Verweesde ontwerpen verraden zich aan hun wijzigingsgeschiedenis. Wie niet weet wat het bouwwerk kan hebben, blijft van de muren af; er wordt aangebouwd, nooit verbouwd. Een correctiefactor erbij, een overgangsregeling eroverheen, een compensatiepost ernaast. Elke laag lost het acute probleem op en maakt de volgende reconstructie duurder. Na twintig jaar is de regeling alleen nog als sedimentatie te begrijpen, niet meer als ontwerp. Dan rest de integrale herziening, en die vereist precies de kennis die verdwenen is. Daarom stranden zulke herzieningen zo vaak, of ontaarden zij in een nieuw stelsel dat de oude problemen binnen tien jaar reproduceert. Niemand kan toetsen welke onderdelen van de oude constructie een functie hadden die niemand meer benoemt. Wie niet weet waarom een parameter erin zit, kan niet vaststellen of hij eruit mag.

Wat er na de eeuwwisseling nog wordt gemaakt

De productiekant van dit verhaal is elders in dit corpus beschreven: de grote Nederlandse wetten dateren uit de decennia voor de eeuwwisseling, en de wetgevingstechnische architectuur die dat ambacht onderhield, is afgebroken zonder dat een nieuwe is opgetrokken.⁴ De Algemene wet bestuursrecht van 1994 is het sluitstuk van die reeks. Wat daarna komt is van een andere soort. Bundeling: de Omgevingswet voegde tientallen wetten samen zonder de architectuur opnieuw te ontwerpen.⁵ Overheveling: de decentralisaties van 2015 verhuisden een bestaand stelsel naar een andere bestuurslaag. Verplichting: de Wet open overheid legt een plicht over bestaande materie heen. Drie vormen van wetgeving, geen van drieën ontwerp.

De drie vormen delen bovendien één grondtrek: het zijn wetten die de inhoudelijke afweging elders leggen. Wim Voermans wijst er al jaren op dat de wet in formele zin steeds vaker een huls is; verreweg de meeste algemeen verbindende voorschriften passeren het parlement niet meer, maar worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.⁶ De Omgevingswet is het extremum: één wet, vier besluiten, en de normen staan in de besluiten. De lege wet is daarmee de grondvorm onder de drie typen, en zij voedt de slijtage die deze reeks beschrijft, want een wetgever die alleen nog kaders vaststelt, oefent de inhoudelijke afweging niet meer. In de aparte observatie De lege wet bij deze reeks is dit uitgewerkt.

De lens doet hier een voorspelling die zich laat toetsen. Een wet die zonder grammatica wordt geboren, is vanaf dag één onbespeelbaar, niet pas over veertig jaar. Er is niemand om te bellen, want er is nooit een ontwerper geweest; er was een projectorganisatie, en die is rond de inwerkingtreding ontbonden. De Jeugdwet is de casus. Binnen tien jaar na invoering lag er een Hervormingsagenda en boog een deskundigencommissie zich over de haalbaarheid daarvan.⁷ Op de vraag welke afweging in welke bepaling zit, is geen antwoord, omdat die afweging op wetsniveau nooit is gemaakt. Zij is bij de overheveling doorgeschoven naar de uitvoering, waar zij sindsdien elke dag opnieuw wordt geïmproviseerd.

De uitzondering toont de voorwaarden

Er is één stelselwet van na de eeuwwisseling die aan dit patroon ontsnapt, en juist daarom is zij het belangrijkste bewijsstuk: de Zorgverzekeringswet. Vier factoren verklaren dat, en geen van de vier is toeval.

De eerste: de grammatica was ouder dan de wet. De Zvw trad in 2006 in werking maar begon in 1987, bij de commissie-Dekker, en liep via het begin jaren negentig gestrande plan-Simons door twintig jaar stelseldiscussie heen.⁸ Toen er getekend werd, was elke afweging al meermaals publiek uitgevochten. Het gesneuvelde plan-Simons was daarbij de duurste en leerzaamste fase van het ontwerp: elke poging die strandde, liet afwegingsruimte na die de volgende poging erfde. Ontwerptijd is in dit licht de periode waarin de ruimte wordt aangelegd die later het onderhoud mogelijk maakt.

De tweede: de grammatica had een thuis buiten de staat. Het ontwerp leunde op de theorie van gereguleerde concurrentie, en die theorie werd in Nederland onderhouden door een levende academische school, de Rotterdamse gezondheidseconomie.⁹ Dat is de roulatiebestendige constructie die een departement zelf niet kan bieden: hoogleraren rouleren niet volgens ABD-termijnen, en een school reproduceert zichzelf via promovendi. De vraag waarom het zo in elkaar zit heeft bij de Zvw een adres dat niet met pensioen gaat, omdat het adres een discipline is, geen persoon.

De derde: het onderhoud van het kernmechanisme is een jaarlijkse cyclus. De risicoverevening, het hart van het stelsel, wordt elk jaar herijkt in een staande onderzoekscyclus waarin departement, uitvoering en diezelfde academische school aan tafel zitten.¹⁰ Grammatica slijt niet door tijd maar door onbruik, en de Zvw heeft haar kernparameters in een regime gezet waarin onbruik onmogelijk is. Wie jaarlijks moet herrekenen waarom de parameters staan zoals ze staan, kan niet vergeten waarom ze er staan.

De vierde: het compromis was expliciet en had een eigenaar. De uitruil tussen marktwerking en solidariteit, private uitvoering tegen acceptatieplicht, nominale premie tegen zorgtoeslag, staat in de wet zelf leesbaar als uitruil. En er stond een bewindspersoon met een aaneengesloten mandaat om haar door de invoering te loodsen. Latere gevechten, die over de vrije artsenkeuze van artikel 13 voorop, konden daardoor worden gevoerd als gevechten over de balans, niet als archeologie naar wat er ooit bedoeld was.

De pensioenhervorming, van de commissie-Goudswaard in 2010 via het akkoord van 2019 naar de Wet toekomst pensioenen van 2023, volgde in grote lijnen hetzelfde recept, met de SER als arena en Netspar als externe school.¹¹ Het is de laatste keer dat het proces zich heeft voltrokken, en vermoedelijk de laatste keer dat het kon, omdat het op de oude infrastructuur draaide: een overlegarena die kabinetten overleeft, sociale partners met twintigjarige geheugens, een gefinancierd kennisinstituut met één opdracht. Er staat niets vergelijkbaars achter.

Zeven schakels, één ketting

Wie de werkende gevallen naast de lege legt, kan de voorwaarden benoemen waaronder grammatica ontstaat. Het zijn er zeven, en zij laten zich in drie groepen ordenen.

Drie schakels zijn voorraadkamers. Kennis: beheersing van de afwegingsruimte, ondergebracht op een plek die roulatie overleeft. Tijd: een horizon die lang genoeg is om afwegingen te laten rijpen, en de verwachting bij betrokkenen dat het dossier en zijzelf er over twintig jaar nog zijn. Een arena: een vaste plek voor de discussie, die kabinetten overleeft, zodat het gesprek doorloopt tussen de momenten in.

Twee schakels zijn werkvormen. Verliesruimte: er moet iets op tafel liggen dat verloren kan worden, want grammatica ontstaat door pogingen die sneuvelen en waarvan de volgende poging erft. En een oefenregime: een terugkerende handeling waarin de motivering wordt uitgeoefend op een levende vraag, zodat zij niet degradeert tot archief.

Twee schakels zijn krachten. Een eigenaar: iemand met een mandaat dat de invoering overspant en de bereidheid de politieke prijs te betalen, want zonder eigenaar wordt zelfs een rijpe grammatica geen wet. En tegenspel: een instantie die wetstechnisch opgewassen is tegen de maker en de motivering afdwingt tijdens het ontwerp, want onbevraagde afwegingen worden niet geëxpliciteerd.

De ketting is geen optelsom. De schakels compenseren elkaar niet; de zwakste ontbrekende blokkeert het geheel. Twintig jaar tijd zonder verliesruimte levert het belastingdossier op. Kennis zonder arena levert de commissie-Borstlap op. Een eigenaar zonder gerijpte grammatica levert de Jeugdwet op. Dat verklaart de paradox waarmee dit stuk begon: het proces voltrekt zich nergens, terwijl bijna elke schakel ergens bestaat. Zij bestaan verspreid. De ketting vereist ze gelijktijdig, op één dossier.

De telbare vervangers

Blijft de vraag waarom dit niemand opvalt. Het antwoord is dat elke schakel een vervanger heeft gekregen die zijn vorm imiteert en die telbaar is. Kennis werd rapport. Tijd werd doorlooptijd. De arena werd een eenmalige commissie, ontbonden op de dag dat het rapport verschijnt. Het enige moment waarop de grammatica in levende hoofden zit, valt zo samen met het moment waarop die hoofden uiteengaan. Verliesruimte werd pilot. Het oefenregime werd evaluatie achteraf. De eigenaar werd een programma-organisatie. Tegenspel werd internetconsultatie. Zeven substituties, alle zeven afvinkbaar, en samen vormen zij een stelsel dat de bewegingen van ontwerpen maakt zonder te ontwerpen.

Het belastingstelsel is er de zuiverste demonstratie van. Sinds de studiecommissie-Van Weeghel in 2010 ligt er om de paar jaar een bouwstenenrapport, het jongste van 2024; elk rapport stapelt op het vorige, de analyse wordt breed onderschreven, en er is in vijftien jaar geen integraal wetsvoorstel geweest dat kon sneuvelen.¹² De commissie-Borstlap leverde in 2020 een gezaghebbende diagnose van de arbeidsmarkt, gevolgd door losse reparaties die de samenhang van die diagnose ondergraven.¹³ Het punt is niet dat deze rapporten slecht zijn; ze zijn dikwijls voortreffelijk. Het punt is dat een rapport niet kan sneuvelen. Wie niets inzet, verliest niets, en wie niets verliest, leert niet welke afweging het gevecht waard was. Een rapport beschrijft afwegingen; grammatica ontstaat door ze te maken en te verliezen.

Dit is de telbaarheidsval op stelselniveau, en zij is hier gevaarlijker dan elders omdat zij de zelfcorrectie blokkeert. Een stelsel dat weet dat het geen grote wetten meer kan maken, zou dat kunnen repareren. Een stelsel dat elke paar jaar een bouwstenenrapport oplevert, meent dat het bezig is.

De toets

De vraag aan een stelsel is daarmee niet of er ooit een ontwerper is geweest, maar waar de ontwerpcompetentie is belegd en in welk regime zij wordt uitgeoefend. Drie regimes tekenen zich af, met drie levensverwachtingen. Het gepersonaliseerde regime: de Awb-constructie, waarin de staat het probleem oploste door de persoon in kwestie een titel te geven. Dat werkt, tot die persoon wegvalt. Het gedisciplineerde regime: de Zvw-constructie, waarin de motivering jaarlijks wordt uitgeoefend in een cyclus met een externe school. Dat werkt, zolang de cyclus draait en de school bestaat. En het lege regime: de bekostigingsformule, waarin de competentie nergens is belegd. Dat werkt, tot de eerste vraag.

Deze reeks werkt de zeven schakels afzonderlijk uit, elk volgens dezelfde bouw: het werkende geval, het lege geval, en de telbare substitutie die het lege geval onzichtbaar maakt. De volgorde volgt de drie groepen: eerst de voorraadkamers, dan de werkvormen, dan de krachten. Het handelingsperspectief zit daarmee in de reeks ingebouwd, want anders dan bij een cultuurprobleem of een middelentekort is elke schakel afzonderlijk organiseerbaar, en op ten minste één dossier is elke schakel ooit georganiseerd geweest.

Tot slot de reden dat dit geen archiefkwestie is. De borgingsvraag, elders in dit corpus de vraag wat er nog staat als niemand meer kijkt, krijgt hier een letterlijke gedaante, met een antwoord en een datum. De formule rekent door. De vraag waarom heeft nog een telefoonnummer. Er wordt opgenomen door een tachtiger.

Footnotes

1. C. Pollitt, ‘Institutional Amnesia: A Paradox of the “Information Age”?’, Prometheus 18 (2000) 1, p. 5-16. ↩

2. Michiel Scheltema was van 1983 tot 2019 regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht; bij zijn afscheid in februari 2019 werd de functie beëindigd. Ook nadien wordt hij geraadpleegd bij stelselvragen over de Algemene wet bestuursrecht. ↩

3. Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (commissie-Van Rijn), Wissels om, Den Haag 2019, over de deels historisch bepaalde verdeling binnen de bekostiging van het hoger onderwijs en onderzoek. ↩

4. Jacob Huibers, De gedissocieerde wetgever, Statecraft, 2026, statecraft.nl. ↩

5. Omgevingswet, in werking per 1 januari 2024; bundeling van 26 wetten op het terrein van de fysieke leefomgeving. ↩

6. W.J.M. Voermans, ‘Gedelegeerde insubordinatie. Lagere regels die afwijken van parlementaire wetgeving’, in: De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer 2009, p. 47-66; R.A.J. van Gestel en A. Vleugel, De betekenis van kaderwetgeving en delegatie, onderzoek in opdracht van de Raad van State, 2011. Zie de observatie De lege wet bij deze reeks. ↩

7. Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 (2023); Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (commissie-Van Ark), ingesteld 2024, eerste advies Groeipijn, januari 2025. ↩

8. Commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg (commissie-Dekker), Bereidheid tot verandering, 1987; Zorgverzekeringswet, in werking per 1 januari 2006. ↩

9. Naar het model van gereguleerde concurrentie van A. Enthoven; in Nederland uitgewerkt en onderhouden door de Rotterdamse school rond W.P.M.M. van de Ven en F.T. Schut (Erasmus Universiteit). ↩

10. De jaarlijkse herijking van het risicovereveningsmodel in de onderzoekscyclus van VWS, Zorginstituut Nederland, zorgverzekeraars en externe onderzoekers (Werkgroep Ontwikkeling Risicoverevening). ↩

11. Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen (commissie-Goudswaard), Een sterke tweede pijler, 2010; Pensioenakkoord, juni 2019; Wet toekomst pensioenen, in werking per 1 juli 2023; Netspar, opgericht 2005. ↩

12. Studiecommissie Belastingstelsel (commissie-Van Weeghel), Continuïteit en vernieuwing, 2010; Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, 2020; Belastingen in maatschappelijk perspectief, 2024. ↩

13. Commissie Regulering van Werk (commissie-Borstlap), In wat voor land willen wij werken?, 2020. ↩