Kennis

In twintig jaar interim-werk heb ik tientallen overdrachten geschreven en ontvangen. Ze hebben allemaal dezelfde vorm: een overzicht van dossiers, een lijst lopende zaken, de stand van de financiën, de risico’s, de namen die ertoe doen. Een goede overdracht is compleet, actueel en binnen een dag te lezen. En in geen enkele overdracht die ik ooit in handen kreeg, stond waarom de zaken zijn zoals ze zijn. Welke alternatieven zijn afgewogen toen de verordening werd geschreven. Welke slag om welke paragraaf is gevoerd. Wat de vorige bezetting wist over de vraag die over drie jaar terugkomt. De overdracht legt vast wat geldt. Het waarom reist niet mee.

Dat is geen slordigheid van de opstellers; het is de vorm van het instrument. Besluiten leggen uitkomsten vast, geen afwegingen. Wie een regeling ontwierp, had een probleemstelling in het hoofd die nooit in het besluit is terechtgekomen, en bij elke wisseling verhuist het dossier terwijl de probleemstelling achterblijft. De roulatie is bovendien institutioneel: de termijnen van de Algemene Bestuursdienst zijn korter dan de levensduur van de regelingen die onder de functies vallen. Na twee of drie wisselingen is de regeling er nog en is de reden weg. Het vorige artikel in deze reeks noemde dat een verweesd ontwerp.¹ Dit artikel gaat over de eerste schakel van de ketting die het voorkomt: kennis.

Twee soorten weten

Het onderscheid is ouder dan het probleem. Gilbert Ryle scheidde weten dat van weten hoe; Michael Polanyi liet zien dat wij meer weten dan wij kunnen zeggen.² Toegepast op de staat: het eerste soort weten is grondig geïnstitutionaliseerd. De tekst staat in de wettenbank, de toepassing in de werkinstructie, de uitleg in het handboek, en de opleiding tot toepasser is een industrie. Het tweede soort weten, de beheersing van de afwegingsruimte rond de regel, het weten welke wijziging het bouwwerk overleeft en welke het laat instorten, is nooit geïnstitutionaliseerd. Het bleef achter in de hoofden van de mensen die het ontwerp maakten. Organisaties overleven roulatie; hoofden vertrekken. Die asymmetrie is de motor achter elk verweesd ontwerp.

De tegenwerping ligt klaar: de afwegingen staan toch op papier. Memorie van toelichting, Kamerstukken, archief. Dat klopt, en het verplaatst het probleem hooguit. Een motivering die alleen via archiefonderzoek toegankelijk is, functioneert als bronmateriaal, als grondstof voor een reconstructie die weken kost en specialisten vergt. Kennis in de zin van deze reeks is operatief: iemand kan haar vandaag uitoefenen op een levende vraag. Wie wil weten waarom een parameter staat zoals hij staat, moet kunnen raadplegen. Wie moet reconstrueren, is aangewezen op een opgraving, en een stelsel dat voor zijn eigen motivering een opgraving nodig heeft, weet in de hier bedoelde zin niets. De patroontaal Nederland 2040 maakt precies dit onderscheid, raadplegen tegenover reconstrueren, en bouwt er een publieke voorziening voor.³

Waar de vraag een adres heeft

Eén domein heeft dit probleem twee eeuwen geleden zien aankomen en opgelost: water. Rijkswaterstaat bestaat sinds 1798. Sinds 1965 is er een staand technisch adviescollege voor de waterkeringen, dat onder wisselende namen tot vandaag doorloopt.⁴ Daaromheen ligt een keten: een kennisinstituut, leerstoelen in Delft, waterschappen als dagelijkse oefenplaats, en sinds 2010 een regeringscommissaris met een jaarlijks programma en een eigen fonds.

De proef op de som kwam in 2017. Nederland verving toen het fundament onder zijn waterveiligheid: de normen gingen van overschrijdingskans naar overstromingskans, met een basisbeschermingsniveau voor iedere burger achter een kering.⁵ Dat is een ingreep aan het hart van het bouwwerk, precies de wijziging die bij een verweesd ontwerp onmogelijk is. Zij lukte omdat de vraag waarom de norm staat zoals hij staat een adres had: een gemeenschap die de afwegingsruimte beheerst en zichzelf aanvult via promovendi, leerstoelen en het staande netwerk. Nº 00 beschreef de regeringscommissaris bij de Algemene wet bestuursrecht als personalisering van het geheugen, werkzaam tot de persoon wegvalt. De deltacommissaris is de volgende trap: een functie met een keten eromheen, zodat het adres blijft bestaan wanneer de bezetting wisselt. Zo hoort de eerste schakel belegd te zijn: als voorraad met eigen aanwas.

Waar niemand het geheel overziet

Zet daarnaast het verdeelmodel van het gemeentefonds, de regeling waarmee jaarlijks tientallen miljarden over gemeenten worden verdeeld. Sinds de Financiële-verhoudingswet van 1997 is het model laag over laag aangepast: tientallen maatstaven, elk toegevoegd of bijgesteld om een acuut verdeelprobleem op te lossen.⁶ Aanbouw, nooit verbouwing, het wijzigingspatroon uit Nº 00. Toen het rijk het model wilde herijken, bleek de opgave archeologisch. De fondsbeheerders zelf voerden als motief aan dat het model te complex was geworden en niet meer viel uit te leggen; de Raad voor het Openbaar Bestuur oordeelde kritisch over de navolgbaarheid van wat ervoor in de plaats kwam.⁷ De beheersing van het model zat bij een handvol specialisten op het departement en bij enkele onderzoeksbureaus. Gemeenten die nadeel ondervonden, konden niet aanwijzen waar in het model dat nadeel ontstond, omdat niemand het geheel overzag, en de herijking die in 2023 inging is tot op heden omstreden, mede omdat geen enkele partij het gezag heeft om de vraag waarom afdoende te beantwoorden.

Het contrast met water is volledig. Daar kon het fundament worden vervangen; hier moest het worden opgegraven. Beide stelsels zijn even Nederlands, even technisch, even politiek gevoelig. Het verschil zit in één ding: of de kennis ergens woont.

De telbare vervanger

Nº 00 stelde vast dat elke schakel een vervanger heeft gekregen die zijn vorm imiteert en die telbaar is. Voor kennis is die vervanger het document. De kennisbank, het intranet, de geleerde lessen na elk incident, de evaluatie na elk programma: allemaal telbaar, in opgeleverde rapporten, gehouden sessies en gevulde databases, en allemaal voorraad zonder aanwas. Een document is neerslag van weten. Beheersing groeit er niet in bij; zij groeit alleen in mensen die de kennis uitoefenen.

Er is een tweede vervanger, scherper en dichter bij huis: het externe bureau als geheugen. Wanneer de eigen bezetting rouleert en het archief zwijgt, huurt de organisatie het weten in. Adviesbureaus die de organisatie langer kennen dan de zittende directie. Onderzoeksbureaus die het verdeelmodel beter beheersen dan de fondsbeheerder. Interim-managers die worden binnengehaald omdat zij het instituut nog kennen van een vorige opdracht. Ik schrijf dit niet van buitenaf; mijn vak bestaat bij de gratie van dit gat. De interim-manager wordt mede betaald om te weten wat de organisatie zelf ooit wist. Wie daaraan verdient, heeft de plicht het gat te benoemen en het bij vertrek kleiner achter te laten dan het bij aankomst was. Daarom staat in mijn eigen opdrachten een terugkeerclausule: twee jaar na vertrek terugkomen om te toetsen wat er nog staat. Het maakt de borgingsvraag onderdeel van de opdracht in plaats van een voornemen.

Waarom valt de substitutie niemand op? Omdat de kennisbank afvinkbaar is en het bureau inhuurbaar, en beide zichtbaar zijn in de jaarrekening. Beheersing is onzichtbaar, tot de dag dat zij ontbreekt.

Raadpleegbaar in plaats van reconstrueerbaar

Het handelingsperspectief bij deze schakel bestaat uit twee bewegingen en één toets.

De eerste beweging: leg bij elke regeling de motivering per parameter vast als onderdeel van het besluit zelf, publiek en versiegewijs. De vraag waarom dit getal en niet een ander is dan over twintig jaar raadpleegbaar in plaats van reconstrueerbaar. Dit vraagt geen stelselwijziging; het vraagt dat de halve pagina met overwegingen, alternatieven en de gekozen lijn wordt geschreven voordat het besluit valt, en met het besluit wordt gepubliceerd.³ Elke organisatie kan er morgen mee beginnen, bij haar eigen verordeningen en subsidieregelingen.

De tweede beweging: beleg de beheersing op een plek met eigen aanwas. Een leerstoel, een staande adviesketen, een discipline die zichzelf aanvult. Het waterdomein laat zien hoe dat eruitziet; de jaarlijkse vereveningscyclus onder de Zorgverzekeringswet, beschreven in Nº 00, laat zien dat het ook bij een jonge wet kan. Een archief bewaart. Alleen een gemeenschap die de kennis uitoefent, houdt haar operatief. Hoe die uitoefening te organiseren valt, is de vraag van het oefenregime, verderop in deze reeks.

En de toets, voor de eigen organisatie, in één beweging uit te voeren: wijs de regeling aan waarop uw organisatie draait, en beantwoord de vraag wie binnen een week kan uitleggen waarom de belangrijkste parameter staat zoals hij staat, zonder archiefonderzoek. Is het antwoord een functie, dan is deze schakel belegd. Is het antwoord een naam, reken dan uit wanneer die persoon met pensioen gaat. Is er geen antwoord, dan hebt u een verweesd ontwerp in beheer.

Bij water weet Nederland waarom elke norm staat zoals hij staat; het heeft daar tweehonderd jaar in geïnvesteerd en het vernieuwt die investering jaarlijks. Bij de verdeling van zijn geld weet het dat niet. Het verschil is geen kwestie van aanleg. Het is een keuze over waar kennis woont, en die keuze is per dossier opnieuw te maken. Een archief onthoudt. Een discipline weet.

Footnotes

1. Jacob Huibers, Verweesd ontwerp (Nº 00), Statecraft, 2026, statecraft.nl. ↩

2. G. Ryle, The Concept of Mind, 1949; M. Polanyi, The Tacit Dimension, 1966. ↩

3. Nederland 2040, een patroontaal, patroon 29 (Informatie met zekerheid), over raadplegen tegenover reconstrueren, en patroon 169 (De motivering vóór het besluit). ↩ ↩²

4. Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, ingesteld 1965; in 2005 voortgezet als Expertise Netwerk Waterkeren, sinds 2014 Expertise Netwerk Waterveiligheid. Deltacommissaris en jaarlijks Deltaprogramma sinds 2010; Deltawet in werking 2012, Deltafonds 2013. ↩

5. Nieuwe normering primaire waterkeringen per 1 januari 2017 (Waterwet): overgang van overschrijdingskans naar overstromingskans, met een basisbeschermingsniveau van ten hoogste 1 op 100.000 per jaar voor iedere burger achter een primaire kering, te bereiken uiterlijk in 2050. ↩

6. Financiële-verhoudingswet 1997; herijkte verdeling van het gemeentefonds per 1 januari 2023. ↩

7. Raad voor het Openbaar Bestuur, adviezen over de herijking van het gemeentefonds, 2021 en 2022, onder meer over de navolgbaarheid van het verdeelmodel. ↩