Oefenregime

Twee wetten uit dezelfde jaren, met tegengestelde levenslopen. De risicoverevening onder de Zorgverzekeringswet, in werking sinds 2006, is sindsdien elk jaar opnieuw doorgerekend, bijgesteld en vastgesteld, en bleef daardoor twintig jaar bespeelbaar. De Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, uit 2005, bevatte een terugvorderingslogica die vijftien jaar werd toegepast zonder dat de afweging erachter ooit terugkeerde op een tafel, tot zij eind 2020 het onderwerp was van Ongekend onrecht.¹ Nº 00 formuleerde de wet die dit verschil verklaart: grammatica slijt niet door tijd maar door onbruik.² Dit artikel gaat over de schakel die het onbruik voorkomt, de tweede werkvorm van de ketting: het oefenregime.

Herhalen is onthouden

Een oefenregime is een terugkerende handeling waarin de afweging zelf opnieuw wordt gemaakt, met de reële mogelijkheid dat de uitkomst anders is. Elk woord in die omschrijving doet werk. Terugkerend: het moment staat vast en komt vanzelf, onafhankelijk van incidenten. De afweging zelf: er wordt opnieuw gewogen waarom de parameter staat zoals hij staat, en dat is iets anders dan technisch bijwerken of indexeren. En de mogelijkheid van een andere uitkomst: een herbevestiging die vaststaat voordat zij plaatsvindt, is een ritueel.

Het regime onderscheidt zich daarmee van de twee instrumenten waarmee het wordt verward. Onderhoud houdt de regeling technisch actueel zonder de afweging te raken. Evaluatie kijkt achteraf naar het effect. Het oefenregime herhaalt de vraag waarom, en juist die herhaling is wat de kennis van Nº 01 operatief houdt: wie jaarlijks moet herrekenen waarom de parameters staan zoals ze staan, kan niet vergeten waarom ze er staan. De voorraadkamer heeft een keuken nodig.

De formule die elk jaar opnieuw gewild wordt

De risicoverevening laat zien hoe zo’n keuken eruitziet. Elk jaar draait dezelfde cyclus: een onderzoeksprogramma toetst het model, kenmerken komen erbij of gaan eruit, en het geheel wordt opnieuw vastgesteld, met departement, uitvoering en wetenschap aan één tafel.³ Het model van vandaag verschilt daardoor ingrijpend van dat van 2006, en het is in geen enkel jaar onbespeelbaar geweest, omdat er geen jaar is geweest waarin niemand de afweging hoefde te maken. De arena van Nº 03 en het regime van dit artikel kruisen hier: de jaarcyclus is de terugkeerplicht die de tafel bijeenhoudt.

Het tweede werkende geval staat in het waterdomein, en het is het minst gewaardeerde onderdeel van die kennisketen: de wettelijk terugkerende beoordelingsronde waarin elke primaire kering opnieuw langs de norm wordt gelegd.⁴ De ronde lijkt uitvoeringstechniek en is in werkelijkheid het regime dat de norm zelf levend houdt: wie periodiek moet vaststellen of een dijk voldoet, houdt de vraag wakker waaraan hij moet voldoen en waarom. Dat de normering in 2017 integraal vervangen kon worden, zoals Nº 01 beschreef, was mede de opbrengst van decennia verplicht toetsen. De handeling onderhield het vermogen.

De afweging die vijftien jaar sliep

De terugvorderingslogica van de toeslagen kende geen enkele van deze eigenschappen. De keuze voor strikte terugvordering stamde uit het ontwerp van 2004 en 2005, verdedigbaar in haar context: fraudegevoeligheid moest worden beheerst, voorschotten moesten terugvorderbaar zijn. De uitvoering paste toe, de hoogste bestuursrechter bevestigde de lijn jarenlang, en nergens in het stelsel bestond een moment waarop de afweging zelf terug op tafel moest. Geen jaarcyclus, geen herbevestigingsplicht, geen tafel met de vraag of de logica nog paste bij wat er intussen over de praktijk bekend was. Pas in oktober 2019 ging de rechtspraak om, en eind 2020 documenteerde de parlementaire ondervragingscommissie wat de toepassing in de tussenliggende jaren had aangericht.¹

De afweging van 2004 was geen kwaadaardige keuze. Zij is alleen nooit meer herhaald, en een afweging die vijftien jaar niet wordt gewogen, weegt op een dag alles. Dat is het lege geval van deze schakel, en het is tegelijk het antwoord op de vraag waarom dit meer is dan bestuurlijke hygiëne: het regime is de plek waar een stelsel zijn eigen hardheid tijdig kan opmerken.

De telbare vervanger

De vervanger van het oefenregime is de evaluatie achteraf, en zij is overvloedig aanwezig. Wettelijke evaluatiebepalingen schrijven voor dat de wet na vijf jaar wordt geëvalueerd. Beleidsdoorlichtingen werken de begroting artikelsgewijs af. Invoeringstoetsen kijken kort na de start. Alles telbaar in opgeleverde rapporten, en de Algemene Rekenkamer heeft meermaals vastgesteld hoe weinig dit bouwwerk zegt over wat werkt.⁵

Het verschil met het regime is categorisch. De evaluatie kijkt terug naar effect, wordt doorgaans uitbesteed aan een extern bureau, dat daarmee opnieuw als geheugen fungeert zoals Nº 01 beschreef, en verplicht tot niets: zij eindigt in een rapport en een reactie. De afweging zelf komt niet terug op tafel, en de bevoegde tafel zit er niet bij. Een stelsel vol evaluaties kan daardoor elke afweging laten slapen en tegelijk aantonen dat het reflecteert. Ook hier geldt: het instrument is niet fout. Substitutie begint waar het opgeleverde rapport de plaats inneemt van de herhaalde afweging.

Het regime bouwen

Het handelingsperspectief bij deze schakel is het meest ambachtelijke van de reeks, want een regime is een agendakwestie.

De eerste beweging: geef kernparameters een horizonbepaling met herbevestigingsplicht. De regeling vervalt op een vaste datum, tenzij de motivering opnieuw wordt vastgesteld door het bevoegde orgaan. Dat verandert heroverweging van een vrijblijvende mogelijkheid in een afdwingbare handeling, en het dwingt precies het gesprek af dat bij de toeslagen vijftien jaar uitbleef.

De tweede beweging: de jaarvraag. Kies per organisatie de drie parameters waarop alles draait, de tarieventabel, de verdeelsleutel, de toegangsnorm, en agendeer jaarlijks op een vast moment de vraag waarom zij staan zoals zij staan, kort, met de bevoegde tafel erbij en met de mogelijkheid van wijziging. Een middag per jaar. De vereveningscyclus bewijst dat dit op de schaal van een heel stelsel kan; op de schaal van een gemeente of een samenwerkingsverband is het klein genoeg om morgen te beginnen.

De derde beweging: koppel elke evaluatie aan een besluit. Bevestigen, wijzigen of beëindigen, met datum en door het bevoegde orgaan. Daarmee krijgt de evaluatie alsnog het rechtsgevolg dat haar tot regime maakt, en sluit deze schakel aan op de verliesruimte van Nº 04.

De toets: wanneer is de kernafweging van uw belangrijkste regeling voor het laatst opnieuw gemaakt, met de reële mogelijkheid dat de uitkomst anders was? Als het antwoord samenvalt met de invoeringsdatum, slaapt de afweging, en slapende afwegingen worden wakker op het slechtst denkbare moment.

De evaluatie vertelt hoe het ging. Het oefenregime bepaalt of iemand het nog kan.

Footnotes

1. Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, 2005; omslag in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, oktober 2019; Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, december 2020. ↩ ↩²

2. Jacob Huibers, Verweesd ontwerp (Nº 00), Statecraft, 2026, statecraft.nl. ↩

3. De jaarlijkse onderzoekscyclus rond het risicovereveningsmodel, begeleid door de Werkgroep Ontwikkeling Risicoverevening, met deelname van VWS, Zorginstituut Nederland, zorgverzekeraars en externe onderzoekers; zie ook Nº 00. ↩

4. De wettelijk terugkerende beoordeling van de primaire waterkeringen, sinds de Wet op de waterkering (1996) als periodieke toetsronde, thans de landelijke beoordelingsronde onder de Waterwet; zie ook Nº 01. ↩

5. Onder meer Algemene Rekenkamer, Inzicht in publiek geld (2016) en Inzicht in publiek geld, deel 2 (2019), over de beperkte zeggingskracht van het evaluatiestelsel. ↩