De lege wet

Op 9 december 2025 stemde de Tweede Kamer over de eerste curriculumwet in negen jaar herzieningswerk. Nº 04 van deze reeks beschreef wat eraan voorafging: drie trajectnamen, honderden betrokkenen, en niets dat kon sneuvelen. Kijk nu naar wat er die dag ter stemming lag. De Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen regelt, zoals de naam eerlijk toegeeft, de grondslagen. De kerndoelen zelf, de inhoud waar leraren, ouders en uitgevers negen jaar op wachtten, worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur.¹ Het parlement kreeg na negen jaar iets te verwerpen, en het was de huls.

Dat is geen incident en geen onderwijskwestie. Het is de dominante vorm van hedendaagse wetgeving, en zij verdient een eigen plaats naast de ketting die deze reeks beschreef.

De wet als huls

Wim Voermans wijst er al jaren op dat de wet in formele zin steeds vaker een kader is dat de inhoud doorschuift: verreweg de meeste algemeen verbindende voorschriften passeren het parlement niet meer, maar worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.² De Omgevingswet is het extremum van het genre. Eén wet, gevierd als de grootste wetgevingsoperatie sinds de Grondwetsherziening, en de normen waar burgers en bedrijven mee te maken krijgen staan in vier besluiten eronder: het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Wie wil weten wat er mag, leest geen wet.

De drie wetstypen die Nº 00 na de eeuwwisseling aantrof, bundeling, overheveling en verplichting, delen deze grondvorm.³ De bundelingswet verplaatst de normen naar besluiten, de overhevelingswet naar de uitvoering, de verplichtingswet legt een plicht over bestaande materie zonder de materie te regelen. Drie routes, één beweging: de inhoudelijke afweging verlaat het niveau waarop het parlement stemt. De Aanwijzingen voor de regelgeving bevatten intussen nog altijd aanwijzing 2.19, en zij heet Primaat van de wetgever.⁴ De vorm heeft de motivering overleefd; het opschrift staat er nog, de praktijk is eronderdoor gelopen.

De lus

Waarom dit meer is dan een staatsrechtelijke schoonheidsfout, laat zich zeggen in het motto van deze reeks: grammatica slijt niet door tijd maar door onbruik.⁵ Dat geldt ook voor de wetgever zelf. Een parlement dat alleen nog kaders vaststelt, maakt de inhoudelijke afweging niet meer, en wie een afweging niet meer maakt, verliest het vermogen haar te maken. Kamerleden die nooit over een normstelling hebben gestemd, kunnen haar ook niet amenderen. Fracties zonder wetstechnische ondersteuning kunnen een delegatiegrondslag niet meer onderscheiden van een blanco volmacht. En een wetgever die de competentie kwijt is, heeft bij de volgende wet een reden te meer om te delegeren: het kan daar sneller, het kan daar deskundiger, het kan daar zonder debat. De lege wet voedt het competentieverlies, en het competentieverlies voedt de lege wet. De lus is gesloten en hij draait al decennia.

Hetzelfde geldt aan de makerskant. Een departement dat wetten schrijft die vooral grondslagen bevatten, oefent de wetgevingsjuristerij op grondslagniveau en verliest haar op normniveau. De productiekant die De gedissocieerde wetgever beschreef en de vraagkant van deze lus zijn twee helften van één slijtageproces.

Drie schakels in één beweging

De reeks levert het instrument om te zien wat er precies verdwijnt. De route naar gedelegeerde regelgeving ontwijkt drie schakels tegelijk. De verliesruimte: een kaderwet kan nauwelijks sneuvelen, want er staat te weinig in om tegen te zijn; het inhoudelijke gevecht dat Nº 04 beschreef, wordt nooit gevoerd. Het tegenspel: de Afdeling advisering adviseert over de huls, de consultatie gaat over de huls, en tegen de tijd dat de norm in het besluit verschijnt, is het zwaarste geschut al afgevuurd. En de arena: er is geen plek waar de inhoudelijke tussenstand ligt, want de inhoud heeft geen parlementaire behandeling waarin zij zich moet verantwoorden.

Het gangbare correctiemiddel is de voorhang: het ontwerpbesluit gaat langs de Kamer voordat het wordt vastgesteld. Maar voorhang zonder reële verwerpingsmogelijkheid is tegenspel-imitatie, de telbare vervanger uit Nº 07 in parlementaire gedaante. De Aanwijzingen ontmoedigen parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving zelfs expliciet, tenzij bijzondere redenen bestaan.⁴ Veelzeggend is daarom wat de Kamer bij de kerndoelenwet deed: zij amendeerde een voorhangprocedure voor elke kerndoelen-AMvB in het voorstel, plus een verplichte evaluatie van de kerndoelen elke tien jaar.¹ Een parlement dat zijn eigen tegenspel en zijn eigen oefenregime per amendement terugkoopt, heeft het gemis opgemerkt. Dat is het hoopvolste detail in dit stuk.

De verevening als tegenbewijs

Toch is de conclusie niet dat delegatie het kwaad is, en het bewijs staat al in deze reeks. De risicoverevening onder de Zorgverzekeringswet is gedelegeerde regelgeving in optima forma: de parameters staan in lagere regels en worden jaarlijks ministerieel vastgesteld. Het is tegelijk de best onderhouden regelgevingslaag van het land, omdat er een regime omheen staat: een jaarcyclus, een werkgroep waarin departement, uitvoering, verzekeraars en wetenschap elkaar bevragen, en een vaststellingsmoment met rechtsgevolg.⁶

De variabele is dus niet het regelniveau maar de aanwezigheid van de schakels op dat niveau. Delegatie zonder regime laat de afweging verdampen op een plek waar niemand kijkt. Delegatie met regime is juist de plek waar de afweging jaarlijks wordt geoefend, vaker en grondiger dan het parlement ooit zou kunnen. De lege wet is pas werkelijk leeg wanneer zij delegeert zonder te regelen wie de gedelegeerde afweging levend houdt.

De toets

Het handelingsperspectief is daarmee delegatie met onderhoudscontract. Drie bewegingen. Ten eerste: elke delegatiegrondslag beantwoordt in de memorie van toelichting de regimevraag: wie herweegt de gedelegeerde normen, met welke terugkeer, met welk rechtsgevolg. Een grondslag zonder regime-antwoord is een blanco volmacht en hoort als zodanig behandeld te worden. Ten tweede: voorhang alleen waar verwerping reëel is; anders is weglaten eerlijker dan imiteren. Ten derde, de toets voor de lezer die in of rond het parlement werkt: kies het stelsel waarover u gaat en beantwoord de vraag of uw Kamer er vandaag nog een inhoudelijk amendement over zou kunnen schrijven. Als het antwoord nee is, is de competentie die de delegatie moest sparen al verdwenen, en dan is de wet niet efficiënt maar wees.

Een lege wet delegeert regels. Zonder regime delegeert zij ook het vergeten.

Footnotes

1. Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen, aangenomen door de Tweede Kamer op 9 december 2025, medio 2026 aanhangig bij de Eerste Kamer; de geactualiseerde kerndoelen worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, beoogd per augustus 2026. Bij amendement zijn een voorhangprocedure voor kerndoelen-AMvB’s en een verplichte tienjaarlijkse evaluatie van de kerndoelen toegevoegd. ↩ ↩²

2. W.J.M. Voermans, ‘Gedelegeerde insubordinatie. Lagere regels die afwijken van parlementaire wetgeving’, in: De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer 2009, p. 47-66; R.A.J. van Gestel en A. Vleugel, De betekenis van kaderwetgeving en delegatie, onderzoek in opdracht van de Raad van State, 2011. ↩

3. Jacob Huibers, Verweesd ontwerp (Nº 00), Statecraft, 2026, statecraft.nl. ↩

4. Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 2.19 (Primaat van de wetgever) en aanwijzing 2.35 (Voorhangprocedures), met de hoofdregel dat formele parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving achterwege blijft tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan. ↩ ↩²

5. Jacob Huibers, Oefenregime (Nº 05 van de reeks Verweesd ontwerp), Statecraft, 2026. ↩

6. De jaarlijkse cyclus rond het risicovereveningsmodel, begeleid door de Werkgroep Ontwikkeling Risicoverevening; zie Nº 00 en Nº 05 van deze reeks. ↩